黑龙江省生态功能保护区建设的问题及政策建议

王曙光++李哲

[摘要]生态环境建设是我国政府和民众的关注焦点，而改善生态环境的重要手段是建立生态功能保护区。黑龙江省生态功能保护区存在森林资源逐渐枯萎、水土侵蚀程度较高、地表植被破坏严重以及农业政策实施效果较差、工业扶持资金缺乏监督和科技创新能力较弱等问题，因而应从完善财税金融政策、促进产业结构调整政策和强化科技创新支持政策方面，来加快黑龙江省生态功能保护区的建设进程。

[关键词]黑龙江省；生态功能区；财税金融；产业结构；科技创新

[中图分类号]F0615[文献标识码]A[文章编号]

2095-3283（2015）05-0062-04

[作者简介]王曙光（1963-），男，山东青岛人，教授，研究方向：财税理论与公共政策；

李哲（1990-），黑龙江铁力人，硕士研究生，研究方向：公共政策与公共事务。

[基金项目]国家社科基金项目“区域经济协调发展的财税政策创新与机制研究”（项目编号：14BJY003）阶段性研究成果。

生态功能保护区与自然保护区是相互联系的两个概念。一般认为，生态功能保护区是指在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面具有积极作用的重要生态功能区内，有选择地划定一定面积予以重点保护和限制开发建设的区域。这一概念最早于2002年由国家环境保护总局提出。自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布及具有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水域或海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。可见，自然保护区主要着眼于生物多样性保护，建立生态功能保护区则是由生物多样性保护向环境服务功能保护的迈进。随着我国市场经济的快速发展和国民环保意识的不断提高，生态环境保护已成为政府和社会关注的重点。加强生态功能区建设是保护生态环境的重要手段之一，为此2000年11月国务院发布了《全国生态环境保护纲要》，2003年7月国家发展和改革委员会制定了《中国21世纪初可持续发展行动纲要》，2010年4月国家环境保护部制定了《国家重点生态功能区保护和建设规划》等，要求把建立生态功能保护区列为经济社会的重点领域，加强生态功能保护区的建设和管理。2009年4月黑龙江省出台了“八大经济区”规划，包括《黑龙江省大小兴安岭生态功能保护区规划》和《黑龙江省松嫩平原、三江平原农业综合开发试验区规划》两个生态功能区规划，对农林生态保护区的建设起到了积极的促进作用。但生态功能保护区目前仍存在环境保护不力、退化乃至恶化的趋势，因而应重视其自然状况和社会经济等在内的影响，并研究有建设性的对策建议。

一、黑龙江省生态功能保护区的总体状况

黑龙江省是中国最北、纬度最高的省份，是我国资源大省，耕地和林地面积居全国第一。拥有黑龙江和松花江在内的多个流域，水系极为发达。其生态功能保护区主要包括大小兴安岭、东南山地、松嫩平原和三江平原等；在水系范围和生态保护区内野生植被资源种群大、生物量较高；有动物470余种，已发现矿产131种。

黑龙江省人口较多，2013年末其人口总数达到3835万人，占全国人口的28%，全国排名第15位；全省实现GDP 1438293亿元，同比增长80%，占全国GDP的253%。此外，黑龙江省是东北老工业基地之一，具有较大的能源需求，导致了过量使用水源和过度开发煤炭、石油和黄金等矿产资源较为严重的环境问题。

（一）生态环境保护的总体状况

黑龙江省内蕴含丰富的自然资源，其中已成形的大小兴安岭和松江平原、三江湿地等生态功能保护区对我国生态环境保护与安全意义重大。1996年2月黑龙江省政府制定了《黑龙江省自然保护区管理办法》，使自然保护区有了法制的依据。近年来黑龙江省加强自然保护区、生态示范区和生态功能保护区的建设，推动了生态省的建设进程。通过全省各级政府及全社会的共同努力，自然保护区的面积和数量不断增长。到2011年末，黑龙江省已建设高质量自然保护区211个，总面积为652万公顷，占全省国土面积的1378%，其中国家级自然保护区28个、省级84个，有效地保护了黑龙江省的生态环境，而多种生态系统类型和珍稀动植物的栖息地具有很高的科研价值，各类生物地质遗迹的保护与开发也为黑龙江省的旅游业做出了重大贡献。

为改善有关地区的生态环境，2001年3月我国确定了首批国家级生态功能保护10个试点地区，黑龙江省三江平原成为其中之一。2009年4月黑龙江省批准了《黑龙江省大小兴安岭生态功能保护区规划》，并将大小兴安岭生态功能保护区建设纳入国家发展战略。该《规划》明确了该区主体功能的地位，以及生态环境面临的严峻形势、建设生态功能区的重要性和新理念。其发展目标是：到2030年大小兴安岭功能区的生态环境显著改善，森林、湿地、江河源头、重点水域和矿山开采区的生态得到全面保护与修复，生态系统布局合理，涵养水源、保持水土、维持生物多样性等生态功能明显提升；到2050年其功能区生态面貌恢复到20世纪50年代大开发前的状态，把大小兴安岭生态功能区建设成为经济发展和人口资源环境相协调，经济社会永续发展的现代林区。

（二）生态功能保护区存在的问题

（1）森林资源逐渐枯萎，调节功能弱化。目前黑龙江省森林储备量已约减15亿立方米，林地面积只有1700万公顷，即使林地面积有所增加，其增长速度也低于采伐速度，林木无法进行有效蓄积，从而导致森林可采林木逐年下降、林中动植物资源逐渐枯萎，严重破坏了森林中原本和谐的生态系统内部结构与不同生物种群之间的平衡，森林系统的调节功能弱化。

（2）水土侵蚀程度较高，土壤肥力下降。就黑龙江省全省的土地类型而言，其黑土、暗棕壤和风沙土占的比重较大，且山区丘陵地区面积较多，容易导致径流冲刷和沟壑侵蚀，以致水土流失较为严重。此外，大面积砍伐树木使植被遭到破坏，进一步导致土壤黑土层和有机质、营养元素的流失，使土壤理化性质逐渐变劣、肥力下降，粮食产量不断降低。endprint

（3）地表植被破坏严重，“三化”问题突显。目前黑龙江省松嫩平原西部风沙土类型草原地表植被受到破坏，其退化、碱化和沙化问题较为严重，形成沙化及潜在荒漠化土地；以三江平原为主的湿地面积逐年减少、质量不断下降，50年间约有350万公顷湿地沼泽消失，其涵养水源和净化空气的能力几乎丧失，生物资源萎缩，珍稀濒危动植物减少，生物多样性受到破坏。

（三）生态功能保护区问题的成因

黑龙江省作为国家能源重点省份和东北老工业基地，产业结构不合理，高能耗产业所占比重较大，且资源型产业发展单一，没有与之对应的加工业和服务业的进一步发展，导致经济实力下降和产业调整困难，加剧了结构性的生态破坏；作为能源型产业的集中地区，为保证能源供给和商品输出数量，不断对多种资源进行高强度的开采，进一步导致生态环境的破坏，如上述树木采伐和草原湿地的破坏，这在很大程度上是工业产区扩建造成的；低廉的人财物力成本使工业企业不断增多，其污染排放量逐年攀升，导致环境污染严重，这也是地表植被无法继续茂盛生长的原因。此外，黑龙江省碳排放严重也是产生上述问题的原因之一，见表1。

通过表1可以看出，2001—2010年黑龙江省人均碳排放呈不断上涨趋势，即从2001年的475吨碳/人上涨为2010年的879吨碳/人，10年期间上涨851%，高于全国平均水平276个百分点；碳排放强度虽呈不断下降趋势，即从2001年的534吨碳/万元下降为2010年的325吨碳/万元，10年下降391%，但高于全国平均水平419个百分点。这是因为黑龙江省工业产业比重过大，全省碳排放严重超标。

根据国家整体规划，黑龙江省持续施行“以粮为纲”及长期对森林、湿地和矿产的开发等政策。如大庆油田连续保持了27年年产5000万吨以上的原油水平，但从1959年油田开发至今石油贮量已近尾声，2015年原油计划开采量调减至3850万吨。因此，这种资源的枯竭不仅使多种能源产业发展难以为继，而且工厂排出的污染物对其所在区域的草原、农田、河流和地下水资源等影响较难清除，加重了黑龙江省西部地区松嫩平原的生态破坏和环境污染。

二、黑龙江省生态功能保护区的政策分析

根据2008年9月黑龙江省政府出台的《关于加快大小兴安岭生态功能区建设的意见》，其政策要求包括：一是加强生态环境保护、促进生态功能修复，主要包括森林、湿地、草原、生物、耕地、水资源、水土流失治理、矿山生态建设、自然保护区、森林草原防火、小城镇建设与生态移民；二是推进产业结构调整，培育和发展生态主导型经济，其产业发展重点主要包括生态旅游业、特色种植养殖业、生态农业、绿色食品加工业、清洁能源工业、东北特色药业和林木精深加工业；三是科学有序开发矿产资源，以开发促进保护，主要包括强化规划指导、加大矿产资源勘查力度、科学有序推进矿产资源开发及精深加工；四是完善保障措施，创造加快生态功能区建设的有利环境，主要包括强化组织保障体系、建立健全规划体系、完善政策支持体系、支持发展低碳经济和加快基础设施建设等。

（一）生态功能保护区的主要政策

1农业发展政策。黑龙江省农业发展以生态农业为主，建立绿色农业示范区（县区），推广具有区域特色的生态农业模式；大力发展以有机小麦、有机大豆、马铃薯等为主的生态种植业；加强对水土流失和林木沙化的治理，改善耕地状况；建立健全农产品质量标准体系和检验检测体系，提高农产品质量安全水平；农业生产和环境保护相结合，防止因耕地开发造成森林、草原和湿地等生态系统的破坏。

2资金扶持政策。加大生态功能保护区发展的资金扶持力度，主要是对保护区的各类能源工业进行财政投入，加大信贷力度和排污补贴，从生产、销售和回收等方面给予资金支持和政策激励，以减少对资源的过快消耗和对工业生产环境造成的污染。经国家西部开发办批准，2001年以来黑龙江省大兴安岭地区共享受49项西部开发政策，总投资183亿元，其中国家和黑龙江省投资105亿元。

3科技创新政策。国家和黑龙江省生态功能保护区的科技政策，主要包括科技支撑、火炬、科技型中小企业技术创新基金等计划，以及科技奖励、高新技术企业所得税减免和科技研发费用加计扣除等；积极运用补贴方式，让区内企业和农民接受并采用生态技术；积极支持其风能、水能等资源和技术优势，运用清洁发展机制（CDM），加快发展绿色清洁能源工业；通过生产技术改进和资源开发工艺改造，加快排放物处理和循环利用。

（二）生态功能保护区政策实施中存在的问题

1农业政策实施效果较差。尽管黑龙江省在生态功能保护区农业发展方面取得了一定的成效，但政府过于信任民众，而民众却未能筑牢生态农业、绿色农业的理念，很多村民始终处于观望状态。此外，村民聘用技术人员和引用生态农业所需要的资金及人力物力负担较重，而政府补贴又难以稳定且迅速到位，相对而言，原有农业发展方式虽落后，但更符合村民的物质条件和生活习惯，因而生态与绿色农业政策的实施并不顺利，效果不尽如人意。

2工业扶持资金缺乏监督。黑龙江省工业GDP占全省生产总值一半有余，一些工业企业规模较大但经济效益不高。政府想通过资金补助解决清洁生产技术问题，但因缺少专门的监管渠道和协调部门，部分企业通过弄虚作假将获得的清洁生产补助挪作它用，导致能源消耗和环境污染没有缓解，以致第二产业竞争力弱化、盈利减少，并形成恶性循环。

3科技创新能力较弱。黑龙江省生态功能保护区生态技术较为薄弱，更缺少高层次技术人才和相应的技术项目。科技创新能力较弱，没有先进成熟的生态产业技术及生产流程来替换传统的加工工艺，也无法推广相应的生态技术。

三、黑龙江省生态功能保护区发展的政策建议

（一）完善财税金融扶持政策

黑龙江省各级政府对生态功能保护区财政投资的重点，主要是向生态旅游、生态农业、特色种植养殖、绿色食品加工、清洁能源和东北特色药等替代产业方面倾斜；通过增加金额、丰富形式和规范标准方式，加大对保护区财政补贴的力度；对保护区的企业特别是符合国家产业政策的企业，给予增值税、企业所得税、房产税和土地使用税等优惠政策。endprint

黑龙江省政府应积极争取国家转移支付政策，同时加大省级财政一般性转移支付力度，提升其提供均等化基本公共服务能力；通过专项转移支付，对生态功能区退耕还林、天然林资源保护和江河治理等环境保护进行财政补助。

积极鼓励发展生态功能保护区矿产资源精深加工，对利用银行贷款并形成固定资产投资的利息部分，综合考虑税收贡献给予财政贴息支持；积极利用金融手段引导社会投资、商业银行按生态功能区定位调整区域信贷投向，鼓励向符合生态功能区定位的项目提供贷款。

（二）加快构建与生态功能区相适应的产业结构

黑龙江省生态功能保护区建设，需要最大限度地减轻保护区内外人类活动对生态环境的负面影响，以达到保护区域生态功能的目的。尽快实现黑龙江省能源型产业结构的调整，从污染严重的工业逐步向生态经济的方向发展，从而促进其生态功能保护区经济、社会和环境的可持续发展。即以生态为主导，加快构筑与生态功能区发展相适应的产业体系，主要包括：从恢复和提升生态功能出发，发展生态资源培育型产业；变生态优势为经济优势，发展生态资源支撑型产业；以矿产、能源开发为重点，发展生态资源反哺型产业。

针对黑龙江省生态功能保护区不同的工业模式提出不同的解决策略，并安排专人对企业生产经营状况进行分析，通过抽调技术部门和生产部门的管理人员为传统工业注入新鲜血液，积极扶持一批环保工业的龙头企业并起到引领作用。此外，对全省生态功能保护区扩大规模和二次建设的问题，应保证其周边地区的居民生活和经济发展不受到影响，尽可能提高居民的环保意识，把本地保护区的生态环境建设与当地资源开发、个人脱贫致富、区域经济发展有机结合起来，真正做到“区内发展，内外受益”。

（三）强化科技创新支持政策

创新过程具有高风险和高成本的特点，并产生溢出效应，需要政府及社会为创新提供资金支持，或通过财政、金融和教育等政策鼓励创新。2006年我国提出到2020年全社会科技投入占GDP比重提高到25%以上。为此，黑龙江省应建立和完善财政科技投入的稳定增长机制，为科技创新提供可靠财力支撑；建立健全支持科技创新的政府采购制度，如对企业自主研发、科技含量高、附加值高的产品确定优先采购权；通过税收优惠和费用补贴等方式，鼓励科技型企业在创业板上市；建立创新基金，重点扶持保护区有潜力的科技企业做大做强。

强化黑龙江省重要生态功能保护区建设的目的是为资源的合理利用与开发，避免盲目的资源开发而造成对生态环境的破坏。在保护和建设生态环境的前提下，注重发展生态经济，增强区域社会、经济发展的生态环境支撑能力，促进经济建设与生态建设的协调发展。这就要求相关生态功能保护区的科技和管理人员要深入研究，引入先进的保护区建设经验；同时结合本地特有的自然环境和地理位置进行科技创新，提高物种繁殖率和用地重复率，在满足人民生产生活条件下最大程度加强对生态环境的保护。

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（责任编辑：董博雯）endprint