推进PPP项目重在建构法治政府

文/黄少卿

从国际经验看，社会资本参与基础设施和公用事业开发等政府服务项目的较好方式，正是采取公私合作（ PPP）模式。

上半年，国家发改委推出总标的额大约2万亿元人民币的1043个公私合作 （PPP）项目，引起了社会的广泛关注。就在推出这些项目之时，中央政府及相关部委紧锣密鼓地公布了一系列促进PPP发展的规范性文件。譬如，被业界称为 “PPP基本法”的 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》已于6月1日正式实施。 而5月底由中央财政部牵头颁布的国办发42号文，更是犹如投向全社会的一个重磅炸弹，激起了人们对社会资本参与公用事业开发前景的无限遐想。

然而，投资人的热情似乎并非想象的那么高昂。据报道，去年各地推出的PPP项目，得到社会资本回应的只有寥寥10%左右。而如今，如此大规模、多领域的PPP项目一次性推出，能不能真正激发起社会资本的兴趣点呢？如果要快速推进PPP模式的项目开发，目前社会资本最大的担忧是什么，而政府面临的最大挑战又在哪些方面呢？

当前发展PPP存在巨大机遇

在现有的中央-地方财政关系中，各级地方政府，尤其是市县一级政府承担了大量基础设施及公用事业提供的职能。在财务上，这类基础设施或公用事业项目都具有一个明显的特点，那就是支出集中在短期而收益回报期较长，这一特点导致，如果政府在这些项目上无法直接提供足额资本金，就必须通过负债来获得充分预算。在最近一次预算法修订之前，由于地方政府依法不允许负债，在这一法律约束下，各级地方政府为了进行基础设施和公用事业的建设，就建立了各类国有开发建设公司等投融资平台，来代替政府承担债务。

黄少卿 经济学博士，上海交通大学安泰经济与管理学院副教授。

2008年全球金融危机之后，为了抵消危机对中国宏观经济的消极影响，中国政府采取了扩大政府投资的财政刺激计划。在这个计划的实施过程中，各级地方政府通过平台公司承担的债务急剧扩张，负债总额在短短数年间迅速达到超过20万亿元人民币之多。由于地方政府对于这些平台公司的负债实质上提供了隐性担保，因此也成为这些债务的实际持有人。快速债务扩张引起了各界对中国地方政府财政风险的极大关注，为此中央政府不得不采取各种措施来缓解风险的进一步积累，包括通过修订预算法允许省级政府发行地方债券，并用这类低成本债务来置换此前形成的高成本债务。

然而，当前中国宏观经济形势还处在经济周期的下行探底阶段。为了保持经济发展的平稳态势，中国经济需要维持总需求的稳定增长。考虑到中国依然存在不小的基础设施和公用事业建设的投资需求缺口，因此，加大这方面的投资就是一个合意的可选项。然而，如何解决这方面投资需求与地方政府债务负担已经偏重的矛盾呢？答案在于：引入社会资本。从国际经验看，社会资本参与基础设施和公用事业开发等政府服务项目的较好方式，正是采取公私合作（PPP）模式。

PPP并不仅仅是融资机制

发展PPP项目，似乎主要的作用在于为地方政府从事基础设施投资找到了一种新的融资机制。这种机制下，由于项目主体的资本金出资人主要是私人或私人企业，因此，大量项目建设产生负债就由地方政府的资产负债转移出去了。相比于过去的平台负债模式，这种新的融资机制无疑更加有利于控制地方政府的财政风险。

但是，如果把PPP简单地理解为一种融资机制，则无疑是一种误解。事实上PPP更应该被看成一种更有效率的公共服务提供机制。过去，在基础设施和公用事业领域，从项目的立项、资金筹措、到建设和运营，全部由各级政府及其所属国有企业一手包办。这种做法的好处是可以最大程度从社会公众利益的角度出发。但是，由于基础设施和公用事业并不是纯公共领域，它们更多属于可以明确界定受益者，从而可以基于受益进行收费的准公共品或服务领域。因此，引入社会资本和市场机制参与这类物品或服务的生产与提供，将显著改善供给效率。基于公私合作的PPP机制，我们就有可能在公共利益和经济效率之间得到最佳的权衡取舍。

政府组织和私人组织由于目标取向和激励机制的差异，决定了各自最适合发挥作用的领域是不同的，并且在职能上表现出显著的互补关系。将PPP机制运用于基础设施和公用事业领域，有助于我们进一步廓清政府、社会和市场的边界。譬如，从公共利益出发需要建设什么方面的公用事业项目，这是政府的决策范围；而具体哪些项目更加满足居民的偏好，具有更高的福利效用和经济效益，从而在预算约束的前提下应该被优先安排，则应该由社会资本参与决策；为了让公用事业的生产与提供能够更灵活地适应市场变化，可以由私营企业来承担运营工作，而为了确保准公共物品和服务能被安全、及时和普遍向社会提供，政府则应对其数量和品质进行必要的监管。

法治政府是PPP下一步发展的必要保障

将PPP机制运用于基础设施和公用事业领域，有助于我们进一步廓清政府、社会和市场的边界。图为郑州市政府举办与社会资本合作（PPP模式）项目推介暨签约仪式。

每一个PPP项目，显然都是政府部门和社会资本就某一项准公共物品和服务的生产与提供所达成的长期契约关系。对于社会资本方面而言，除了项目本身的技术经济效益，吸引它们参与的最大决定因素在于：项目开始之前，社会资本和政府相关部门能否在平等的基础上展开合作谈判；项目开始以后，谈判达成的契约能否得到忠实的履行，以及如果外部环境发生变化需要调整契约，调整的程序是否符合事前约定的方式；项目实施发生纠纷时，双方能否在平等地位上通过公平的司法或仲裁机制进行救济与调解。以上几个方面的问题本质上是法治问题，是中央提出的建构法治政府、推行依法治国、促进国家治理体系现代化的战略能否得到落实的问题。

正如有的专家已经指出的那样，目前社会资本参与PPP项目有 “三怕”：怕陷阱、怕违约、怕反复。这 “三怕”指向的都是各级政府的契约精神和法治意识的欠缺。譬如，协商好的费价政策会不会临时调整？承诺的税收优惠政策或收费缺口补助能不能及时落实？政府出资部分的资本金有没有及时到位？事前设定的绩效目标在事后的绩效评价该不该得到执行？这些顾虑应该说并非杞人忧天，它们在过去实施的一些PPP项目中或多或少都存在过。下一步，为了更好地推进PPP机制的运用，就需要我们围绕法治政府的要求进行一系列制度建设。

法治政府要求政府严格按照法律来行使经济管理和社会治理的公权力，在利用PPP机制发展公用事业上面同样如此。一方面，政府需要按照法律要求履行好监管职能，与此同时，在遵守与社会资本达成的契约上也要受到法律的制约。