BT投资人在政府债务管控中的主要问题及对策分析

林霆

[摘要]从投资人面临的问题出发，分析问题存在的原因，提出了在政府在发挥投资人作用的建议和投资人应采取的应对措施，为投资人防范风险同时积极发挥在城镇化建设作用提供了一些实际指导。

[关键词]BT；投资人；对策；政府债务

[DOI]1013939/jcnkizgsc201529113

1引言

经过改革开放30多年经济的发展，我国基础设施建设虽然经过1994—2006年一段补偿性增长，取得不错成绩，还未达到合理水平，市政基础设施投资滞后，造成城市交通、供水、燃气、热力管网、无害化污染处理及污水处理等满足不了城市的发展，城市基础设施资金严重不足。随着银行业以及金融市场的充分发展，金融工具不断创新，项目融资理念在基础设施中开始应用，BT（Build-Transfer）模式即建设—移交模式在我国得到了广泛应用。BT模式在运行中充分发挥投资人（一般为大型国有施工企业）的投融资能力和工程建设能力，既化解了政府在市政基础资金缺乏矛盾，又一定程度上解决投资人在市场营销和转型发展中遇到的问题，形成了投资建设一体化，管理效益和投资效益集约化，具有良好的经济效益和社会效益。

自2008年以来代表政府实施BT项目的政府国有独资公司（政府融资平台）就有3000多家，各地政府平台采取了以BT模式实施上马一些小到道路、大到大型桥梁、城际轨道交通的项目，特别是在为应对金融危机，4万亿元投资拉动内需，3600万元保障房建设等经济计划后，BT模式迎来一个快速发展的时期。但是由于BT模式在国内发展时间有限，在4万亿元投资后集中“井喷”，导致了地方政府债务增速过快，存量过大。2012年12月，财政部、发改委、人民银行、银监会联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》财预〔2012〕463号（简称463号文）要求：进一步规范融资平台公司融资行为，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。2014年11月国务院下发《关于加强地方性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），进一步规范地方政府性债务管理。BT项目投资人及其组建的项目公司的授信风险、融资风险、资金风险、履约风险，回购风险急剧增大，问题集中开始显现，主要有政策法律、项目监管、政府信用、回购保证及项目成本五个方面的问题。

2BT模式中投资人面临的主要问题

2.1政策不明确，法律法规不完善

由于我国对项目融资采取的先试点、再完善、再制定法规的策略。近几年经济发展速度迅速，BT模式也不断在变化，截止到目前仍没有一个专门的BT模式（包括项目融资）法律法规。政策管理仍是采取在不同阶段，针对不同问题，不同管理机构以不同的文件和通知来加强管理，造成BT模式在法律制度、税收制度、劳资关系，环保安全、回购契约及以及政府回购保证等方面缺乏一个统一的法律法规来指导和规范。

2.2项目监管程序复杂，监管部门多

BT项目规模大，期限长，参与主体多，操作模式和流程尚未成型，项目运行程序复杂，包含项目可研，项目准备、土地收储及拆迁、项目招投标及合同谈判、项目建设、移交、项目回购等多个环节，涉及的政府部门多，项目在工期、质量、资金以及回购等各方面都受到不同层级的监管级次，造成了投资人管理压力集中，协调难度大。

2.3政府信用缺乏公开和透明，社会监督力度小

BT项目是多数是市政基础设施和公益项目，关系民生，社会影响一般比较显著，并且其对GDP有显著拉动作用。部分地方政府注重GDP和规模经济，出于政绩上和考核需要，不管政府自身财政收入和经济发展，通过BT项目模式来向社会融资，来推动本地区的经济发展。这个时候，BT项目一定程度上变相膨胀了地方政府的投资冲动，一旦这种投资冲动严重偏离其财政收入和行政事业收入，BT项目就存在违约风险，未来远期的债务形成真正的债务，投资人的回购资金将得不到保证。目前，BT模式中政府回购保证多为其收储整理的土地及资产收益来做保证，但是这种保证又缺乏公开透明，存在一块土地收益保证多个项目的可能。2013年上半年国家审计署对全国各省市政府融资平台地方债务进行专项审计，2104年11月国务院出台加强地方性债务管理文件，也是中央对地方债务增长过快的担忧。

2.4政府双重角色，回购保证落实难

政府及其组建的平台公司在BT模式中既是发起人也是回购人，享有项目的所有权，又是公关权利的执掌者。投资人虽然通过合同约定发起人必须提供满足BT项目要求的回购保证，但由于BT项目建设-移交周期长，一般会有3～10年，往往超出一届政府任期，极易受到政治经济环境变化影响，项目回购保证难以落实。一旦政府主要领导人变化，包括其下属融资平台公司法人更换、城市规划的调整以及政府执政风格变化，都可能造成BT项目回购保证难以落到实处。

目前，我国BT项目的回购保证主要有政府同级人大对土地收益来平衡回购資金，并将平衡方案列入同期财政预算的决议。但人大决议仅是对BT项目立项授权、项目筹资策划以及资金平衡方案的确认和批准，只能保证投资人对政府的债权，而不能履行回购义务。即使有采取第三方担保，一般也都是政府下属国有独资公司（与项目业主同级的政府另一个平台公司）来担保，其资产或是提供土地收益也存在上述难以落实的问题。

2.5项目建设周期长，成本控制难度大

BT项目规模大，建设周期长，成本控制难度大，影响成本因素包括规划设计、融资活动、材料设备价格变化、利率汇率变化等，而且各个成本动因敏感性也很强。虽然BT项目合同对工程建设费、非建安费以及利息确认等有规定，但仍很容易受到如设计变更、拆迁进度影响工期，材料价格上涨，国家宏观政策变化，银行贷款规模受限制，利率上升，资金成本增加等风险影响，甚至还存在由于BT项目的公众性，业主因其他非正常程序调整施工节点和重大政务活动暂停施工等方面对BT项目施工成本控制增加难度。

3完善BT模式中投资人作用建议

政府及平台公司应积极发挥投资人在BT模式中的优势，应做好如何引进投资人参与BT项目，促进BT项目的建设，特别是在加强政府债务管控和新城镇化背景下，应做好以下主要工作。

3.1加快对BT模式的立法，规范BT模式管理

经过近几年的集中发展，BT模式优势和缺点开始逐步显现，摸索、试点和完善的过程已经积累充分，具备了制定政策法规的条件，特别是现在政府在加强对地方政府债务加强管控和实施城镇化情况下。因此，首先必须加快BT模式立法，规范BT项目立项及审批流程，明确地方政府和中央政府对BT项目审批权限，明晰BT模式下参与各方的准入条件及法律关系。其次加强对BT项目招投标管理和监督，加强项目建设、移交管理和监督。最后还要规范BT项目的融资和金融政策支持；规范政府回购保证措施以及回购资金平衡方案的公开透明。

3.2加大BT模式政策支持力度

BT模式发起人通常为政府或其下属国资平台公司，特殊原因是其在BT模式中居于主导作用，或多或少其享有政策的支持，甚至还参与部分政策的制定和实施。因此要引进投资人并发挥投资人对BT项目的关键作用，有必要在宏观经济政策、财政税收政策、金融资本政策方面来给予支持。

3.2.1宏观经济政策支持

宏观政策支持主要体现在一是准许投资人主体多元化，组合化。要开放思路，引入竞争平台，鼓励国有企业、民营企业等多种联合体来参与BT项目，可以根据项目情况将投资人多元组合到项目建设中来。二是做好BT模式设计，从宏观政策上，将项目管理契合到资本市场管理，让项目有资可融，有资可投，融资渠道广泛，融资成本可控。三是要在适度降低政府对BT项目控制权，鼓励投资人参与项目管理和获取合法收益，吸引投资人，提升投资人竞争力和发挥其积极作用。

3.2.2财政税务政策支持

国家财政、税务要对大型基础设施项目建设直接投资的支持，努力扩大资金渠道。特别是现阶段，在加强对政府融资平台监管，并实行稳健的货币政策和积极的财政政策时候，要加大利用基础设施建设产生的财政、税收投入BT项目的方案。政府财政还应根据BT项目的情况，分析其报酬率并结合资金面和银行贷款利率情况，给予一定的财政贴息支持。坚持给予BT项目税收优惠，鼓励BT项目使用税收优惠，将BT项目税收资金实行专项管理，具备条件时拨备一部分资金用于回购（或提前）资金支付。可以保证投资人回购资金，可以改善投资人现金流量结构，优化财务报表。

3.2.3金融资本政策支持

BT模式投资和融资活动贯穿BT项目的全过程，BT项目的融资风险是其运行过程中主要风险。BT模式融资方式对投资人影响显著。因此，在资本、金融资本政策上给予支持是对投资人参与BT项目的最大肯定和鼓励。对投资人金融资本政策的支持要根据金融政策变化来适时适度调整，可以做到很多方面，下沉到具体细节，综合上来看，有必要重点做好以下四点。

第一，给予BT项目信贷额度支持，提高BT项目的较好的授信评级标准和信贷支持力度，允许并支持项目公司和投资人在运营过程中灵活采取融资各种方式。第二，给予BT项目优惠的银行贷款利率，延长贷款年限，应将BT项目的贷款年限与项目期限一致，保证项目回购资金与贷款归还能动效应。第三，加快金融体制改革，积极创新融资，丰富完善金融工具，并支持BT项目享受政策和创新融资方式，切实拓宽投资人的直接融资渠道。第四，加快相关法律法规建设，加大企业债发行力度和权益工具使用。并对BT项目参与发债主体的资金实行监管，确保用于BT项目的支付，保证投资人的利益。

当然还要在管理政策，包括工程管理和财务管理政策等方面也要给投资人极大的支持，充分发挥投资人的积极作用，促进BT模式的完善和发展。

3.3改善投融资环境

目前，我国投融资环境还不理想，部分政府行政审批复杂，有些地方政府和部门管理还不能适应BT模式发展需要，在组织架构和职能划分还存在扯皮、推诿的现象。同时，BT模式法律法规还不健全，因此要推进BT模式在基础设施建设中作用，有必要改善投融资环境，吸引投资人，并发挥其关键作用。

3.3.1简化政府审批流程，改善BT项目行政审批环境

在签订BT合同之后，投资人按照BT合同约定成立项目公司，需要验资、工商登记等系列审批流程；在项目运行过程中，还可能采取股权融资及吸引外部战略投资者，涉及企业工商变更以及其他政府审批程序；项目公司注册地还有纳税机构协调及申报；项目移交进入回购后，还有政府各个职能部门验收手续等审批程序，比较复杂。因此政府及其下属平台公司应简化政府审批，改善行政审批流程，为引进投资人创造宽松环境。

3.3.2做好BT模式顶层设计，改善投资人竞争环境

目前，我国政府及下属平台公司引进社会资本参与基础设施建设，主要是引进有融资能力和施工能力的大型国有企业作为投资人参与。但是国有大中型企业能力并不均衡，有的建筑施工能力比较强，而融资则明显不足，有的融资比较见长，而对市政施工能力不足，因此选择投资人不能“眉毛胡子一把抓”，并且还有很多有融资能力和施工能力的民营企业因各种原因不能参与进来。因此，BT模式应做好顶层设计，有必要把融資、投资部分交给有实力、有经验的投资者或金融机构；将施工建设给那些有经验，有实力的国有、民营建筑企业，各司其责，各专所长。避免因建筑施工企业对融资和金融市场的研判，不如专业投资公司好，而将好的融资方式由于不专业的操作造成对BT项目的影响。

3.3.3完善金融体制，改善BT项目信贷投放环境

从2011年开始，政府加大了对金融政策的宏观调控，实行稳健的货币政策，金融市场一直趋紧，信贷规模受限，对此影响最大的就是投资规模大，建设周期长的BT项目。特别是在463号文下发后，要求进一步规范融资平台公司融资行为，坚决制止地方政府违规担保承诺行为，BT模式的项目融资授信批复更难，投资人的融资授信也受到较大影响。在项目授信不能得到有效批复的情况下，投资人为确保履约，只能利用自身融资能力去融资。甚至有的时候短贷长投，对投资人资金占用很大，加大了投资人债务风险。因此，要尽快完善金融体制，加强金融机构对BT项目的支持力度，确保BT项目信贷有序投放，避免信贷市场一哄而上和一收就死的局面。

3.3.4加强对政府债务公开，改善政府信用环境

BT模式中，政府及其下属平台公司扮演了双重角色，既作为项目融资的业主单位，又是项目回购者。虽然投资人为降低风险，往往在BT合同中要求约定发起人提供人大出具将回购资金纳入同期财政预算的决议，或者要求第三方对政府的按时回购进行担保。一般来说人大决议是对回购资金时有保证的，但是由于政府土地收益保证方案对应的具体土地及收益方案并没有公开，可能存在一个土地打包方案和资产收益来保证多个项目的情况，甚至有的项目没有资产打包方案，仅是政府信用来支持。因此，必须对政府债务加强管理，特别是BT项目回购保证方案公开透明，并加强土地或资产收益资金监管，确保投资人回购保证，有利于规范BT模式的运行。

4投资人主要采取的对策分析

BT模式来源于项目融资理论，项目融资理论认为以项目公司为主体来融资，不依赖投资人的信用和资产权益，项目风险得到隔离。但在国内，投资人与项目公司是投资和被投资的关系，大多数BT合同要求投资人承担项目融资和工程履约的保证责任，项目风险并没有做到完全隔离。投资人这种关键地位和作用，源于回购人在选择或甄选投资人时，主要基于投资人的投融资能力和工程履约能力，并且明确在项目建设期内，项目公司承担项目建设单位职责，负责本项目建设所需资金的投融资及项目建设管理工作。投资人实际上对项目公司承担无限连带责任并承担本项目施工单位职责。因此，在新形势下在BT模式下以及现阶段投资人面临的问题，为改善对投资人风险防范和财务结构，投资人应积极做好充分应对策略。

4.1合理选择BT项目，量力而行

投资人基于风险角度，合理甄选BT项目，要对BT项目进行分析，充分了解BT项目所在地政府政治、经济，财政支付能力，政府信誉以及财政税务政策法规等综合情况。要对拟选项目进行充分论证，对项目所在地财政收入（包括转移支付）合理预计，对项目回购风险要认真识别。一定要选择财政支付能力强，政府信用好的BT项目，并结合自身实际和企业发展目标，做好内部收益率测算，控制规模，量力而行，避免投资人参与BT项目过多，与企业其他资源不相匹配，造成项目运行困难，甚至严重影响整个企业资金链，加大投资人债务规模和风险。

4.2合理设计回购契约，保障权益

BT模式参与各方面主体复杂，政府及其下属平台公司既是发起人又是回购人，投资人主体地位相对弱势，因此只能通过合同契约（即回购合同）来保障自己的权益。BT项目回购契约是对BT项目投资控制关键，是项目公司对投资人权利义务的承继，因此要合理设计好责、权、利对等的回购契约，约束发起人（回购人）责任和义务，发挥投资人积极性和能动性。

4.3合理分摊风险，避免损失

BT项目的风险分摊就是要在项目发起人（政府及下属平台公司）与投资人及项目公司之间划分风险责任，并承担由此风险所带来的损失及风险收益。在BT模式运行中，发起人又是回购人，具备规则制定和执行。而投资人是企业，追求企业发展和盈利是其自然属性，因此在BT模式中，双方风险存在博弈。如果不对发起人风险分摊，不发挥制衡作用，发起人不担风险的权利会被滥用，必然造成投资人损失。因此投资人必须在项目决策、合同谈判以及项目运行中与发起人博弈，相互制衡，共同享受风险收益，降低投资人无权利风险对其财务结构的影响。

4.4加强项目管理，确保结算利润

BT项目建设周期长，运行程序复杂，成本控制因素多。投资人尤其是大型施工企业在参与BT项目时，要研究BT项目自身现金流，并做好收益分析，用一定的财务模型和数据模型来测算项目各因素变化对项目收益率影响。在合同谈判和决策时要减少为发起人代垫征地及拆迁费用，加大工程建设费用比重，在项目运行过程中加强项目成本控制，提升项目结算利润，确保BT项目收益率，提升投资人投资收益和利润。

4.5合理选择融资方式，防范债务风险

合理选择融资方式对投资人风险防范作用显著。投资人应从以下三个方面来着手合理选择融资方式：

4.51从投资人对债务风险容忍角度来选择

权衡理论指出：企业会在财务危机成本和税盾作用之间选择一个平衡点，在平衡点附近企业会权衡负债增长与企业价值的相关程度，寻找一个合适的融资结构。在BT模式中，投资人在合理选择项目融资方式时，首先从改善自身财务结构角度出发。是选择债务融资还是股权融资，取决于投资人对债务风险的容忍程度与对投资利润的追求程度的一个平衡，如果对项目利润有较高的预期，则会选择债务融资，来追求较低的资金成本，并发挥财务杠杆作用；如果投资人对债务风险可容忍比较低，则会采取股权融资来快速降低资产负债率和提高偿债能力。

4.52从投资人对融资风险和履约风险来选择

BT模式下，项目融资风险和履约风险是建设期的两个主要风险。金融市场瞬息变化，融资形式也会随时发生微妙变化，如何对金融市场和宏观政策的研判，防范融资风险，避免因资金投入不足而违约也是合理选择项目融资的方式原因之一。这主要基于BT项目本身影响力，市政基础设施资金投入大、关注程度高、社会压力大，对投资人资金链条影响比较重要。如果在投资人在财务结构改善与资金链断裂中选择，首先肯定是确保资金安全。因此，到了这个阶段，融资方式的选择就是能够相对比较的成本筹集到资金，缓解资金压力是主要的。

4.53从防范回购风险角度来选择

投资人参与BT项目，对BT项目利润及回报有较高预期，实现这个预期就需要确保应收账款收回，实现预期目标。当发起人存在不能按期支付回购款因素，回购风险出现时，必须果断采取有效的融资方式来化解回购风险。选择能够加速回收资金的无追索权应收账款保理和资产证券化是比较好的处理方式。同时，如果出现回购风险，投资人还应积极采取其他能够一些快捷、有效的防范措施，包括对土地宗权的获取等，确保的投资人财务结构不随回购风险而严重恶化，导致银行债务危机。

5结论

根据2013年年底政府债务审计结果，中央政府占GDP的20%，地方政府占32%，政府负债率为52%，逼近60%的国际安全线。国务院加强对地方债务管控和规范地方政府性债务管理，防范化解债务风险，建立“借、用、还”相统一的地方性债务管理机制，促进国民经济持续健康发展。同时，在当前新型城镇化背景下，预计到2020年城镇化资金缺口将达到42万亿元，仍然需要向社会融资，需要不断尝试BT、PPP模式来推进城镇化建设，并且由于BT项目在建、回购周期长，于2008开始实施的项目尚未全部回购完成，在目前形势下BT项目投资人要及时跟踪债务管控模式、力度、举措以及相关信息，实时跟进按照财政部要求的将存量债务纳入预算管理，确保权益，防范风险，做好对策，将实施BT项目的效果和效率完美结合。

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