揭秘“红头文件”里的治国密码

毛予菲

在1978年十一届三中全会的相关文件中，“发展”“改革”“经济”成为关键词；1993年十四届三中全会、2003年十六届三中全会相关文件中，“市场”一词最火，各出现22次和23次。清华大学政治学教授张小劲说：“这种变化和党的政策制定，和我们的生活息息相关。”

从信息传递到治国工具

上世纪30年代，共产党在陕北建立革命根据地，党内大小事务都由文件规定和规范。那时，文件成为传递战略信息的方式。尤其在长期的地下斗争，惨烈残酷的环境下，党内的多项决策只能通过文件或是口头文件的形式传达到各分支。比较正式的一份红头文件是出现在1942年。当时在延安，无论是元老功臣，还是基层群众，都在学习由22份文件编纂而成的《整风文献》，整风运动在这份红头文件的指导下“火热”地开展起来。

“从延安时期开始，起草文件被认为是最核心的权力，毛主席也很重视。” 张小劲说。1945年4月20日，中共六届七中全会通过《关于若干历史问题的决议》。这份文件就是以毛泽东的草稿为基础完成的。“这份文件通过后，他在党内的绝对权威就树立起来了。”

毛主席不仅重视文件的起草工作，对文件制度的发展也有贡献。在机要室工作过的叶子龙曾回忆，一次，他误将一份主席还没审阅的文件，丢进了文件堆。主席要看时找不到，非常生气。后来他们就想了个办法：领导人审阅过的文件，就在自己的姓名处画圈，表示已阅。这样，就能把读过的文件与未读的文件区分开了。这一文件圈阅制度至今还在使用。

新中国成立后，随着共产党政权的巩固，文件也从最初的传递信息，发展为治国工具。之后的“三反”“五反”等运动就是以文件形式开始的。而声势浩大、影响深远的“文化大革命”，也是由一份红头文件作为开端。1966年8月8日，《中国共产党中央委员会关于无产阶级文化大革命的决定》审议通过。文件共有十六条，所以又被形象地称为“文革十六条”。文件开篇就表明“革命”决心：“当前开展的无产阶级文化大革命，是一场触及人们灵魂的大革命，是我国社会主义革命发展的一个更深入、更广阔的新阶段”。为配合学习宣传，《人民日报》、《解放军报》、《红旗》杂志等还刊发社论文章，“文革”迅速席卷全国。

改革开放的“初稿”

在中国的历史进程中，有一份红头文件不得不提，这就是中共十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》。张小劲说：“改革开放这件大事，就是从这份红头文件开始的。”

1984年十二届三中全会，邓小平将红头文件正式推上改革开放的舞台。参与起草该文件的一名成员曾回忆，邓小平在谈到十二届三中全会中心议题时，激动地说：“最理想的方案是通过一个改革文件。十一届三中全会无论在政治上、经济上都起了很好的作用，这次三中全会能否搞一个改革文件？这个文件将对全党起巨大的鼓舞作用。就搞这个文件，别的就不搞了。”

在谈到这份重量级红头文件的起草时，张小劲说：“作为第一份标志着重大政策方针转变的政治文件，它的成型历经了很多磨难，非常不易。”当时，有不少人认为“计划经济”和“商品经济”是对立的，一位参与十二大报告起草的负责人还写信给相关部门：“绝不能把我们的经济概括成商品经济。”但这次就是要将“商品经济”写进中央的红头文件，成为改革纲领。

因为有不少人反对，文件最初的提纲仍是“计划经济为主，市场调节为辅”，时任中共中央总书记胡耀邦看到这个提纲后，很不满意，“根本就没有脱离原来的调子嘛”。他立即调整起草小组，并向经济专家征求意见，经过几个月的反复讨论，这份改革文件才通过。后来，邓小平在接见起草小组成员时说：“我的印象是写出了一个政治经济学初稿……这次经济体制改革的文件好，就是解释了什么是社会主义，有些是我们老祖宗没讲过的话，有些新话。我看，讲清楚了。”

张小劲说，“突破性的改革大多是由特定的红头文件启动，特别是历届三中全会的《决定》起了重要作用。”1993年，中共十四屆三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，成为社会主义市场经济体制第一个总体设计；2003年，中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，成为完善社会主义市场经济体制的完整纲领；2013年，中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中央作出全面深化改革的重大战略部署。

从“市场”到“治理”

2013年4月24日，中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》起草小组第一次全体会议召开，习近平总书记担任组长，副组长是刘云山和张高丽。张小劲说：“党的最高领导人担任三中全会《决定》起草小组组长，这还是本世纪以来的头一次。”此前，习近平已经走进基层调研。2012年12月，党的十八大结束不到一个月，习近平就到深圳调研。他还向邓小平铜像敬献了花篮，向这位改革开放的总工程师致敬。

对于起草工作，习近平的要求很严格。当时，他给起草小组提出“三不写”：一般性的举措不写；重复性的举措不写；纯属发展性的举措不写。张小劲说：“这次文件不‘十全大补，不面面俱到，以前文件中的空话套话少了，起草小组确实下了一番功夫。而且，对起草小组上报的每一稿，习总书记都会逐条、逐句、逐字，认真审阅，提出了许多重要修改意见。”

关于这份《决定》的内容，课题组也进行了认真的分析和统计。张小劲说：“在这份《决议》中，‘治理一词成为亮点，共出现24次。以‘治理作为关键词的段落，总字数为2037，约占全文的1/10，分布相当广泛，让人明显感觉到党中央的政策重心。”

张小劲说，从这些关键词的发展变化中，可以看出中国社会的发展方向。在1978年十一届三中全会的相关文件中，“发展”“改革”“经济”成为关键词；1993年十四届三中全会、2003年十六届三中全会相关文件中，“市场”一词最火，各出现22次和23次。“这种变化和党的政策制定，和我们的生活息息相关。改革开放初期，我们更注重市场体制的建立，一味追求经济发展。随之出现了各种社会问题，十八届三中全会强调国家的‘治理，将社会、经济统筹起来发展。我想，在将来，‘国家—社会‘政府—市场的关系肯定会发生变化，国家‘治理将成为新的发展方向。”