加强区划调整档案工作的探索与思考

牛 耕

（山东省青岛市黄岛区档案局，山东青岛，266555）

一、区划调整的历史和概况

行政区简言之指政府行政管辖范围，而行政区划则是根据行政管理、经济发展和城市发展的需要对行政管理区域进行划分与调整。在我国现行政治构架和行政体制条件下，行政区划对城市发展乃至整个国家的发展影响深远。

新中国建立以来，在全国范围内进行了多次行政区划调整，小到一个乡镇一个区，大到设立直辖市。仅2013 至2014 两年间，“撤县建区”涉及省份就包括：江苏省、浙江省、山东省、广西壮族自治区等十多个省份。而以青岛市为例，建国后青岛就先后经历了大大小小9 次区划调整。其中比较大的几次分别在1958年、1978年、1994年和2012年。

下面我们就以2012年12月1日原胶南市、原青岛开发区合并这次行政区划调整为例，谈谈档案工作如何应对调整。经过调整，区市合并了，原有的机构、部门自然而然要进行合并、调整，一个区不可能有两套行政机构和部门，随之而来的问题就是档案如何去留。由于馆藏空间有限，不可能在短时间内将所有的档案都移交进馆，只能暂时放在各单位保管。如何处理全宗划分、档案归属和流向，确保档案的安全、完整和有序管理以及各单位原有全宗号的标识、新全宗号的启用等一系列问题都亟待解决。

二、区划调整前后各单位档案全宗情况

通过调研，我们发现在区划调整中各单位档案全宗变化情况分为如下几种类型：

青岛市黄岛区城区新貌（俞方平摄）

1.“一对一”类型。区划调整前原单位档案作为一个独立全宗的，两个单位完全对口，调整后职能没有变化，只是单位名称和全宗号进行更改。目前大多数单位都属于“一对一”类型。比如原青岛开发区交通局和原胶南市交通局，在调整中职能没有发生任何变化，只是进行简单合并，由两个单位变为一个单位，更名为青岛市黄岛区交通局。

2.“一拆多”类型。由调整前的一个单位拆分成多个单位，撤并机构职能由多个新设机构承担的，调整以后原单位不存在了。比如：原青岛开发区农业发展局，区划调整后其职能大部分到了黄岛区农业局，一部分到了黄岛区农委，还有部分职能到了黄岛区渔业局、畜牧局和水利局，而原来的农业发展局已经不存在了。

3.“职能转变”类型。区划调整的原单位在调整后仍然保留（只是名称改为黄岛区XX 局），一个单位内的部分业务职能或内部机构划给另一个单位。例如：原青岛开发区发改局有少部分职能转到了黄岛区科技局和黄岛区工业信息局，而原发改局仍然存在，机构设置和人员编制基本未变，只是名称更改为黄岛区发改局。

4.“多合一”类型。由区划调整前的多个单位合并成立一个新单位。例如：原青岛开发区国土资源局和青岛开发区房产交易中心以及胶南市国土资源局、胶南市房管中心在区划调整后合并成黄岛区国土资源局。

5.“人事档案”类型。有些涉及人事档案管理的部门也进行了调整。比如：原开发区人事局在区划调整前属于原开发区区委组织部，而区划调整后并入黄岛区人力资源与社会管理局。这些涉及到人的档案能够跟上面几种类型的档案同样处理吗？

6.区划调整后各单位全宗号问题。此次区划调整主要涉及两个区市的合并，两个区市合并后原有的档案应全部进馆，而进馆之后如何解决全宗号重复的问题呢？同时这些档案的电子数据进入数字档案馆后如何解决档号重复的问题呢？比如原胶南市有45号全宗，而原青岛开发区也有45号全宗，而这两个全宗非同一个机关档案全宗，只是全宗号相同；档号也是如此。众所周知，在数字档案馆中档号重复是无法保存数据的。更何况受馆藏条件限制，无法将档案全面接收进馆，因此不得不将区划调整前的档案交由各单位代管。

综合分析以上几种机构调整的现状，笔者认为有三个档案学原理可以指导我们的实践。

一是全宗理论。“全宗理论以描述文件集合成整体作群体状运动的规律为己任，它是由有关概念和原理构成的知识体系。”对于全宗的概念大家都不陌生，“全宗是指一个独立机关、组织或个人在社会活动中形成的档案有机整体”，它的基本涵义有三点，即全宗是一个有机整体，全宗是在一定的历史活动中形成的，全宗是以一定的社会单位为基础而构成的。第一个涵义首先强调了全宗是一个有机整体，联系紧密、不可分割。一个单位的档案作为一个独立的全宗也是不可分割的。因此我们必须维护全宗的完整性，不能因为单位拆分了，部分职能分出去了，或者原单位并入其他新的单位了就把全宗内的档案也拆了，从而破坏了全宗的完整性。这既不符合档案学原理，也会给档案安全留下隐患。

二是便于保管和利用的原则。维护全宗的完整性、不可分割，是否意味着所有的上述区划调整档案类型都必须一律套用档案不得带入新单位，必须统一进馆或放在原单位管理呢？ 笔者认为没有必要那么绝对，应该具体问题具体分析，坚持便于保管和利用的原则。“因行政区划或管理对象变动而分设新机关或撤销机关重新恢复的，其管辖机关以主体为中心的文书档案可以仍留在原机关全宗内，以保持反映原单位职能活动过程的完整性，因为一般情况下，从历史研究的角度来看，文书档案即可反映职能活动的大致概况。而现行性、专业性极强的某些专门档案，则应随客体管理对象的转移而划入新机关全宗中去。不这样做，必然对实际工作不利。”因此，对于人事档案类型和撤销机构档案类型，我们就找到了理论依据，应该以便于保管和利用为最高宗旨，放到新单位进行管理。

三是人事档案的特殊性。人事档案是记录一个人的主要经历、政治面貌、品德作风等个人情况的文件材料，起着凭证、依据和参考的作用，在个人转正定级、职称申报、办理养老保险以及开具考研等相关证明时，都需要使用档案。

人事档案具有以下特点：全面性、现实性、真实性、动态性、流动性、机密性。其中动态性是指人事档案立卷后，其内容不是一成不变的，随着当事人人生道路的延伸将不断形成一些反映新信息的文件材料。因此，人事档案必须注意做好新材料的收集补充，力求缩短档案与本人实际情况的“时间差”。而流动性是指人事档案的管理与本人的人事管理相统一，才便于发挥人事档案的作用，如果人、档脱节，保管人事档案而不知当事人已调往何处，即“有档无人”，这样的无头档案，保管得再好也无意义。因此，在工作中必须坚持“档随人走”，不能将一个人的档案分散在几个部门管理，形成“分段档案”。

三、相应对策

基于上述档案学原理，我们探讨出区划调整期间档案管理的对策如下：

1.区划调整前原单位档案作为一个独立全宗的，两个对口机构进行合并，其职能没有任何变化，只是单位名称进行更改，则由更改后的单位代为管理。

2.撤并机构职能由一个或多个新设机构承担的，档案不得分散管理，应一方面坚持维护全宗的完整性，另一方面按照便于保管和利用的原则，原单位档案由合并后的新主管部门或承担相应主要职能的单位代管。

3.区划调整后原有单位仍然保留（只是单位名称改为黄岛区XX 局），一个单位内的部分业务职能或内部机构划给另一个单位，应按照维护全宗完整性的原则，其档案不得带入接收单位，应由原单位继续代管。接收单位需要使用相关档案，可以借阅或复制。

4.由区划调整前的多个单位合并成立一个新单位的档案，按照便于保管和利用的原则，由这个新单位统一代管。

5.由于人事档案的特殊性以及便于保管和利用的原则，承担人事档案和劳动关系等档案管理业务的单位，其档案不能像上述几种类型一样，一味地为了维护全宗的完整性而放在原单位保管。我们最终得出的结论是此类档案应移交调整后承担相应职能的新设机构代为保管。因为一个人的档案不能因为区划调整而分为“两段”，调整前一段、调整后一段。这样既不利于档案的安全完整，也不便于利用者的查找利用。

6.区划调整中应加强档案管理，任何单位原则上不得销毁档案。如需销毁要严格按照《档案归档范围和保管期限表》的规定进行档案价值鉴定，编制档案销毁清册，报同级的档案行政管理部门审批。

7.区划调整后所有立档单位要按照进馆档案质量标准进行整理、清点全部档案，弄清全部“家底”，做好室藏档案统计，并及时报同级档案行政管理部门。同时要及时编写大事记汇编和全宗指南。

8.对于全宗号问题，我们提出了相应的全宗号修改办法，即在原开发区、原胶南市各单位形成的档案中标识一个汉语拼音字母以示区别。原开发区用大写字母“F”，原胶南市用大写字母“J”。具体做法：

一是档案实体的修改。按卷管理档案在案卷脊背“全宗号”上方加盖对应的字母；按件管理档案，在每个盒脊背“全宗号”上方和每件档案的归档章前加盖对应的字母。为保证加盖的字母整齐划一，我们还就字母的格式做了统一要求：字体为宋体，高10mm，宽7mm。

二是档案数据的修改及备份。在数字档案归档系统中，将目录条目中的全宗号首位的“0”改为对应的字母，全宗号仍为五位保持不变。如：原胶南市委，全宗号为00006，更改后为J0006；原青岛开发区工委，全宗号为00001，更改后为F0001。附加的电子文件涉及全宗号的，一并修改。

三是明确时间节点。由于国务院关于黄岛区区划调整的批复是2012年12月1日 下 发，但 各 单位陆续进行合并调整历时近两年时间。因此，根据国家档案局档案行业标准的有关规定，结合我区实际情况，新黄岛区档案局在全区范围内统一下文要求自2014年1月1日起，原开发区和原胶南市各单位的档案全宗号全部停止使用，同时设置启用新的档案全宗号。

区划调整对于我们档案部门来说既是一次难得的发展机遇，又是一次严峻的挑战。这就要求我们认清形势，在理论和实践两个领域不断探索、创新，抓住机遇，迎难而上，拓展服务，只有变被动为主动，积极改变自身形象，才能紧跟时代发展的新步伐。

［1］机关档案工作条例，中共中央办公厅、国务院办公厅，1983.

［2］机关档案工作业务建设规范，国家档案局，1987.

［3］何嘉荪，傅荣校.文件运动规律研究［M］.北京：中国档案出版社，1999.

［4］陈兆祦、和宝荣，档案管理学基础［M］.北京：中国人民大学出版社.

［5］谷国勋.区划调整后档案全宗的设立与衔接［J］.档案管理，1987（2）.

［6］姚实.也谈区划调整中档案的处置［J］.档案与建设，2002（2）.

［7］杜泽江.成都市区首次区划调整经过［J］.四川档案，2012（3）.