河南省推进农业转移人口市民化的现实困境

原晶晶

摘 要 农业转移人口的市民化是发展中国家工业化进程中二元经济结构改造的核心问题。在河南省推进农业转移人口进入城镇并完全融入城镇的过程中，农业转移人口资本要素短缺造成其市民化能力贫困，城乡制度壁垒对其赋权不足，政府助力不够成为制约转移农民市民化的现实困境。这些问题对政府行为提出了更高的要求。

关键词 河南省 市民化 困境

中图分类号：F323.6文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2015.05.090

Analysis of Dilemma of Promoting Citizens of the Agricultural

Population Transfer in Henan Province

YUAN Jingjing

（College of Political Science and Public Administration， He'nan Normal University， Xinxiang， He'nan 453007）

Abstract The transfer of the agricultural population of citizens is the core problem of developing countries in the process of industrialization of two yuan of economic structure transformation. To promote the transfer of agricultural population into the cities and towns and fully integrated into the town in He'nan Province， the agricultural population transfer of capital shortage caused by the people of ability poverty， urban and rural institutional barriers on the lack of empowerment， government power is not restricted to transfer the realistic dilemma. These problems put forward higher requirements on the government behavior.

Key words He'nan Province; citizens; dilemma

城市化作为与工业化相伴随的社会结构发展方向，是农业劳动力转移的根本出路，即实现农业转移人口的市民化。从河南省推动农业转移人口实现市民化转变的现实情况来看，目前市民化的主要障碍在于农业转移人口市民化能力贫困、赋权不足、政府助力不够，这些问题对目前直接影响农业转移人口市民化的政府行为提出了更高的要求。

1 农业转移人口市民化的内涵

从字面意义上看，“农业转移人口”中的 “农业”泛指第一产业，它与“人口”搭配反映该群体的农业户籍身份，而“转移”指的是这一群体通过就地转移或者异地转移的方式实现从农村到城镇的空间地域转变。农业人口的大量转移是发展中国家工业化进程中进行二元经济结构改造的核心问题。城市化作为与工业化相伴随的社会结构发展方向，农业转移人口的市民化成为农业人口转移的根本出路。2012年，党的十八大将“新型城镇化”作为国家重大战略部署，陈鸿宇教授认为新型城镇化的核心在于“人的城镇化”，不仅要让农民在脱离农村之后实现地域转移和职业转变，更要让他们在进入城市的过程中实现身份转换，最终能够融入城市，在就业方式、人居环境和社会保障等方面享受平等的市民待遇。因此，人的城镇化的意涵在于农业转移人口的市民化，它指的是职业农民或者户籍农民接受现代城市文明的各种要素，发展相应能力，学习并且获得市民资格，适应城市，并且具备市民素质的过程。在这个过程中，对于农业转移人口而言，它包含居住地点、生活方式、职业观念、社会身份的转变;对于国家而言，它标志着社会资源在国民中重新分配，并且预示着整个社会结构的变化与整合。

2 河南省农业转移人口市民化的现实状况

河南省是传统农业大省，《河南省国民经济与社会发展统计公报》显示，2005年至2012年，河南省三大产业结构由19.3：48.9：31.8转变为12.7：57.1：30.2，八年间农业在国民经济中的比重下6.6个百分点。据省人力资源与社会保障部门相关专家估计，2012年我省农业剩余劳动力达到3200万，2013-2014年将达到峰值。从转移途径上看，农业转移人口主要分为两种情况，一是被动转移，因为承包地、宅基地被征用而迫使失地农业人口转为城镇人口。二是主动转移，在农村“推力”和城市“拉力”的作用下，部分农民为求得更好的生活条件和发展机会主动外出进入城镇，这类农业转移人口以农民工群体为主流，2013年年底河南省农民工数量达到2600多万。按常住人口计算，2013年河南省城镇化率达到43.8%，但若按照户籍人口计算，河南省社科院发布的《河南社会发展蓝皮书（2014）》的统计数据显示2013年河南省城镇化率只有26.6%，有将近1635万是农民身份的市民。如果参照中国社科院估算的农业转移人口市民化率为40%推算，目前河南省完全能够享受市民待遇人口的完全城镇化率只有33.48%，有近千万已经进入城镇但没有受到城镇市民待遇的农业转移人口。而随着城镇化的快速推进，这一群体的规模将会继续扩大。

由此看出，河南省面临巨大农业人口转移压力，而农业转移人口市民化的进程并不顺利。第一，农业转移人口存量大，目前有约1000万的农业转移人口已经常住于城镇，但缺乏市民能力未能获得市民资格享受市民待遇，处于半市民化的状态;第二，农业转移人口市民化比重较低，仅有四成进城农业转移人口实现市民化的转变;第三，农业转移人口增量惊人，根据河南新型城镇化规划（2014-2020）到2020年河南省常住人口城镇化率达到56%，户籍人口城镇化率达到40%，届时将新增1100万左右农业转移人口。这意味着未来六到七年，河南省要完成2000多万农业转移人口的市民化进程。

3 河南省推进农业转移人口市民化的现实困境

3.1 农业转移人口资本要素短缺造成其市民化能力贫困

借用布迪厄的资本理论，农业转移人口市民化的资本由他们拥有的能够以物化或者活的劳动形式而占有的各类资源而决定，主要包括物质资本、人力资本和社会资本。这些资本的数量和质量反映农业转移人口市民化能力的高低。

农业转移人口的物质资本主要包括该群体的总收入和固定资产拥有状况。从笔者对新乡市郊、南阳市郊失地农民的走访情况来看，近七成的受访者表示土地征用后收入大幅下降，郑州大学对河南省失地农民调查数据也显示，超过八成失地农户家庭的总收入低于同期河南省城乡居民平均水平。根据河南大学教授马进举教授《河南省八百行政村农民工调查报告》统计，2010-2011年56.5%的农民工月收入低于1500元。而承包地、宅基地、房屋等依附于土地的固定资产，其弱流动性和价值不确定性也加重农业转移人口物质资本短缺的状况。农业转移人口的人力资本指的是该群体通过教育培训等手段带来财富增值的体力与智力形态的资源，表现为个体的知识储备、劳动技能、健康状况以及对环境的适应程度。《河南省八百行政村农民工调查报告》显示，目前河南省农民工群体受教育程度普遍不高，初中及初中以下文化程度占65.5%，而入职后，仅有32.7%的农民工接受过技能培训。因此，人力资本“先天积累”和“后天形成”的不足导致农业转移人口自我发展能力受限。社会资本由农业转移人口从社会网络、社会组织和社会制度中得到的资源来决定。笔者在走访中发现，农业转移人口社会网络趋同性明显，相对封闭，政府对失地农民安置以原拆原建或整村搬迁的集中安置为主，农民工以亲友、同乡聚居为主，生活遇到困难多数求助于移出地的初级关系网络，参与老乡会等地缘关系网络的意愿高于工会等业缘网络，因而难以与城镇老市民社会网络形成互动，产生交集。这样就造成农业转移人口不仅难以将他们在乡土社会中形成的“原始社会资本”替换为进入城镇之后的“新型社会资本”，而且也无法从城镇市民社会网络中获得额外收益。

农业转移人口的资本占有不足反映出其市民化能力贫困，在朝向市民转变的过程中，人力资本困境造成他们职业转换能力有限，物质资本匮乏又降低了其在市场竞争环境下承受风险的能力，社会资本不足则制约其在城市的融入程度，这些都成为阻碍农业转移人口市民化的内在瓶颈。

3.2 城乡制度壁垒对农业转移人口赋权不足

在现代政治生活中，每个公民因为其平等的公民身份而在社会共同体内被平等地对待。在经济发展落后的年代，我国确立了优先发展城市的战略，1958年通过的《户口登记条例》确立了我国城乡分治的人口管理模式。从此以后，以户籍制度为基础的城乡壁垒将居民分成了两种不同的社会身份，城乡群体的公民权利存在明显差异。时至今日，这些历史形成的，现在仍有效的，对资源分配显失公平制度壁垒对农民赋权不足，是造成农业转移人口市民化困境的重要因素。

就户籍制度而言，其早已超越了其原本证明身份和提供个人信息的基本职能，嵌入其中的各种与之匹配的公共服务和社会保障才是户籍的价值所在。近些年来，一些公共资源丰富的城市如北京、上海等不断收紧落户政策，严格的户籍准入制度使得大量农业转移人口在完成地域和职业转换后，由于无法取得城市户口而被排除在城市公共服务体系之外。社会保障方面，农业转移人口享受到的社会救助和社会保险权利明显滞后。以居民最低生活保障水平为例，2013年河南省确定的市民低保底线为每年3600元，农民低保底线则只有每年1800元。而与制度化、普遍化的城镇职工参加社会保险相比，目前农业转移人口参与社会保险状况却呈现出碎片化、零星化的状态。碎片化指的是缺乏统一标准，个人承担自缴部分吃力;零星化指的是参保比例不高，2010-2011年，分别只有28%和40.4%的农民工参加了参加工伤保险和养老保险。最后，由于当前关于土地所有、经营、使用、流转、征用、补偿等土地制度的缺陷未能有效保护农业转移人口在农村的承包经营权、宅基地用益物权、集体经济产权，使得农业转移人口不但无法享受土地增值带来的收益，甚至还可能损害他们在放弃土地权利的权益补偿。由此看来，我国现行的城乡制度壁垒增加了农业转移人口市民化的成本，提高了市民化的门槛，是阻碍该群体成为市民的又一障碍。

3.3 地方政府推进农业转移人口市民化助力不够

在市民化的研究中，有不少学者使用角色理论进行分析，这种分析工具虽能解释农业转移人口缘何在实现职业、身份转变后还不能扮演好市民角色问题，但也有可能含混地把市民化的障碍单一引向角色认同、思想观念等主观原因，从而忽视政府肩负的责任。事实上，地方政府助力不足也是造成市民化进程滞后的重要因素。从城镇化的实践来看，地方政府在晋升和财政的双重压力下明显更热衷于“土地的城市化”而非“人的城市化”。目前在官员晋升锦标赛中，考核标准过度依赖地方经济绩效，将农业转移人口的土地用作城市建设，既能为产业发展拓展空间，又能拉动区域产业投资维持GDP增长。在分税制改革之后，地方政府通过预算内财政收入弥补财政缺口的压力日益沉重，以土地城市化为载体获得土地出让金就成为增加地方财政最便捷的方式。另外，市民化实际就是公共服务和公民权利均衡化的过程，它要求政府改变对农业人口投入不足的状况，增加公共服务供给。目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元，同时河南省市民化压力地区差异明显，2013年全省只有郑州市是净流入地区，省内跨市流动人口中的60%流入到郑州，由于缺乏成本分摊机制，地方政府难以承担如此庞大的公共开支。

4 结语

在城市化进程中，实现农业转移人口市民化才是其根本目标。从河南省现实状况来看，能力贫困、赋权不足、助力不够是阻碍农业转移人口实现市民转变的瓶颈所在，这就要求政府在提高经济承载能力的同时，实现制度创新，打破城乡壁垒，加大政府投入，增加公共服务供给，着力提升农业转移人口的资本要素，让农业转移人口能够真正进入城市，融入城市。

基金项目：本文系河南省教育厅2014年人文社会科学研究规划项目（项目名称：河南省新型城镇化过程中农民市民化问题研究，项目批准号：2014-GH-767）;2014年河南省政府决策招标课题（课题名称：河南省推进农业转移人口市民化问题研究，课题编号：2014195）资助成果