公务员工资改革，只是刚开始

苏海南

岁末年初，公务员工资改革正式启动，迈出实质性步伐。

首先，中央全面深化改革领导小组第七次会议确定了县以下公务员建立“职务与职级并行制度”。这将在职务之外开辟非当“长”的公务员的职级晋升通道，这一对公务员制度的完善之举，为进一步改进公务员工资制度提供了人事制度支撑。

接下来，“养老保险制度改革与完善工资制度同步推进”思路成为现实，公务员建立养老保险制度，与企业职工处于同一制度框架，实现养老金并轨。配合养老并轨改革，涉及公务员、事业单位人员的基本工资调整方案已经下发到各单位。

尽管这一轮的公务员工资改革，主要聚焦在基本工资调整上。但需要指出的是，基本工资调整绝不是单纯涨工资，它只是公务员工资改革的第一步，即调整工资结构，提高基本工资比重。

还必须看到，公务员工资制度改革作为一个复杂的系统工程，虽然已经起步，但接下来还有很多问题需要研究，并进一步推进公务员工资制度其他方面的改革。

工资高低之辩

根据本轮公务员工资改革，基本工资实现了普遍上调，从绝对数字看，有的媒体报道基本工资上涨60%多，其实，那只是根据网上流传的所谓最高级别的正国级官员基本工资从7020元增至11385元，把新的基本工资标准减去原标准得出的结果。这一基本工资标准上调，会带来基本工资水平一定幅度的增长，但并不代表实际工资水平的同幅度增长，因为基本工资的增额有很大一部分是由津贴补调整过来的。

由于公务员一般都具有大学本科及以上学历，需通过考试选拔进入政府部门，属于白领，因此人员素质较高。同时，公务员从事社会管理、公共服务工作，其工作从整体上看要求也较高。

因此，按照国际上大多数国家的通行做法，公务员工资水平一般均高于社会平均工资，如加上福利待遇等，其全部收入水平处于社会平均收入水平中等偏上位置。

中国的情况也是这样。从上世纪90年代特别是近十多年来的统计数据看，除2011年、2012年外，公务员工资水平均高于所有企业平均工资和国有企业平均工资，与国际上大多数国家的相同口径比例关系近似。

更进一步分析，基于2011年、2012年国家公务员平均工资开始低于国有企业平均工资，且全部公务员与全部企业平均工资的差距，也由以往10%以上缩小到只有5%-2.6%这一情况，可以判断当前公务员工资制度内的工资水平是低于中等偏上定位的。再加上2006年后国家一直没有统一安排公务员涨工资，通过改革适当提高公务员工资是有道理的。特别是在今年公务员实行养老金并轨，需要个人缴纳8%的养老保险费的情况下，为了保证公务员拿到手的工资不缩水，相应增加公务员工资也是很有必要的。

然而，公众的认知却似乎与以上实际情况不符。原因在于，近些年有些地方自行安排增加了津补贴，个别机关仍分福利房。因此，不少人认为，公务员收入水平是高于企业人员的。

但应看到，不同地区、部门、层级的公务员，其工资和全部收入很不平衡，相互之间实际差距也较大。

所以，可作出这样的判断，国家规定的公务员工资制度安排的水平总体不高，公务员实际收入有高于企业同类人员的，也有许多低于企业同类人员的，特别是基层公务员的收入大多数是偏低的。随着深化公务员工资制度改革，进一步清理整顿公务员津补贴，规范公务员福利待遇和工资分配行为，同时抓好相关配套改革，将能够使公务员工资水平处于一个合理的水平。

公务员一般都具有大学本科及以上学历，需通过考试选拔进入政府部门，属于白领。图为中央机关及其直属机构公务员招录笔试考点，考生正在排队进入考场。

改革第一步

公務员工资改革的首要任务是要调整工资结构，即提高基本工资比重，降低津补贴的比重。这也是本轮公务员基本工资调整方案所要完成的任务。

据统计，全国公务员职务工资、级别工资之和（即基本工资）大约只占公务员全部工资的30%左右，其余70%为各种津补贴，这是极不合理的，根本违背工资分配的一般规律。

计划经济时期，中央根据各地区物价、收入水平情况不同，划分出不同地区类别，并据此安排不同地区的工资标准。改革开放后，取消了地区类别，又实行地区财政分灶吃饭，不少地方自行安排津补贴的增长，进而使财政收入高的地区与财政收入低的地区津补贴收入悬殊。

因此，调整工资结构的过程，也是进一步清理整顿津补贴的过程。此次国务院办公厅下发的公务员基本工资调整方案，其主要内容就是上调基本工资的标准，下调津补贴标准，通过这种“此消彼长”，实现调整工资结构的改革目标。同时，下一步需要把各地所有津补贴都纳入整顿监管范围。

但是，这次基本工资调整，并没有完全建立健全与职务职级并行制度相对应的工资待遇制度，特别是没有明确地区附加津贴等制度如何安排。而这些安排对于巩固并促进工资结构调整到位十分重要。

一方面，地区附加津贴制度按照地区居民收入、物价等差异，调整不同地区公务员的收入，保证他们在当地的生活水平，又能够把地区之间的工资差距控制在合理范围之内。另一方面，艰苦地区津贴和特殊岗位津贴也有利于保持在较为艰苦环境下或特定工作岗位公务员队伍的稳定。

这说明，接下来仍有许多继续深化改革的工作需要做。

完善制度和机制

完善公务员工资制度，就要配合建立职务与职级并行的制度，建立健全相应的工资待遇标准，创造一个当官不当官都能够按有关程序和要求分别晋升职级的双通道制度，让那些虽未当官但承担任务重、个人能力强、所做贡献多的一般公务员，也能够与当官的一样晋升职级，领取与同职级当官者差不多的工资。

比如，如何合理安排与各级职务相对应的职级，同时如何合理安排与职级相匹配的工资标准区间，将是完善公务员工资制度的重要内容之一。目前，这项改革已经由中央深改组明确，可以预想，在经过试点后，将被逐步推开。

公务员工资制度改革的另一任务，就是要建立健全工资运行机制，包括调查比较机制、决定机制和正常调整机制以及宏观调控机制。其中，调查比较机制就是《公务员法》规定的对“企业相当人员”的“工资水平调查比较”，将其“结果作为调整公务员工资水平的依据”的机制。这里，“企业相当人员”应该界定为“企业管理人员”，因为两支队伍的工作性质、特点是基本相同的，具有可比性，国际上也基本是采取与企业管理人员工资水平横向比较的方法。

健全正常调整机制就是要改变目前工资调整无规律的状况，使公务员工资水平随国民经济发展、比照追随企业管理人员工资水平和物价变动等相应及时调整。本轮基本工资调整方案已经明确，建立公务员工资动态调整制度，原则上每年或每两年调整一次。调整的依据为同期物价上涨幅度，以及同期企业在岗职工工资增长率等因素。

在这样的制度之下，准确地进行企业职工的工资统计就显得十分重要。目前，中国的工资调查虽尚不完善，但已在向前推进。由人社部组织的薪酬调查和信息发布制度已经试行了五年，目前正在继续健全完善，使得调查结果逐步与真实情况靠拢。如果未来更加完善，将为今后公务员工资调整提供更可靠的数据支撑。

此外，还需要明确公务员工资的决定机制，也就是公务员工资调整采取何种程序、由谁批准。比如明确目前由全国人大授权国务院依据调查比较结果决策，并研究今后是否应提交全国人大常委会审议。同时，需要建立健全宏观调控机制，将公务员全部收入纳入国家监管范围，坚决纠正违反国家规定的分配行为。今后，如有省区市超出国家规定自行安排调整公务员工资的，应依法依规接受处罚。

配套改革需推进

正因为公务员工资改革是一项系统工程，配套改革的推进，是其顺利实施的保证。作为一项重要的配套改革，公务员社保制度的改革已经开始。

在养老金并轨前，公务员和事业单位人员无需缴纳养老保险费，便可在退休后获得相当于退休前工资80%-90%的养老金，与企业职工养老金近45%的替代率相比，其养老金待遇相当优厚。如果在这时给公务员涨薪，公务员与企业职工养老金之间的差距势必会被进一步拉大，加剧公众的不满情绪。

今年养老金并轨后，公务员工资调整就顺理成章了，并轨使在职公务员工资与退休公务员待遇脱钩，这是一个非常关键的条件。原来公务员工资与退休金之间的直接联动关系被减弱后，在职公务员的工资改革就少了很多限制。

并轨后的公务员养老保险制度虽然拥有与职工基本养老保险一样的制度框架，但是二者将分账运行。这应是出于两个考虑，一是机关事业单位与企业的资金来源不同，前者是来自财政，后者是自行缴费;二是公务员养老金有很多的历史欠账，分账运行可以避免将公务员的养老金缺口压力被转移到企业职工养老保险基金上。

公务员养老基金目前压力不大，但由于公务员以往没有交费，未来如做实个人账户，可能会面临很大的资金缺口，如何应对，是否要实行名义个人账户制度，都是接下来需要研究的问题。

除此之外，還有其他多层次的配套改革需要推进。

其中包括：协调处理公务员与事业单位工作人员的分配关系，尤其是义务教育、公共医疗单位工作人员，在国外，这些人员是列入广义公务员范畴的，要统筹研究安排事业单位工作人员工资改革和工资调整问题;理顺机关在职人员工资改革、调工资与离退休人员调待遇的关系，其中尤其要协调处理好机关退休人员待遇调整与企业退休人员待遇调整的关系，防止引发新的矛盾;还要兼顾处理好其他人员收入水平调整关系，特别是劳动密集型中小企业如何建立工资正常调整机制，以及如何进一步保障好城乡贫困居民基本生活问题等。

尤其值得一提的是，对公务员福利要结合贯彻中央八项规定等进行清理规范，形成制度规定。再有是建议财政部门主动抓好财政分灶吃饭的配套改革，切实解决目前各地有钱的多发津补贴，无钱的少发津补贴甚至欠发部分工资的乱象;要健全公务员全部收入及其调整全面纳入各级财政预决算方案的程序性制度监管办法，由各级人大审议监督，同时要强化监察、审计、财政、人社等部门的监管，严格查处违规给公务员多发钱的地方、部门和责任人，真正做到在国家规定的制度、政策外，各地不能也不敢再多发一分钱。

另外，各级编制部门要结合转变政府职能，抓紧研究明确各级政府管理流程、机构及其职责、权限如何进一步改革优化，并明确全国、各地区到底应该配置多少公务员，进一步精干公务员队伍;有关主管部门要研究如何真正建立起公务员能进能出、职务能上能下的机制等等。

通过这些配套改革，贯彻落实中央关于系统性、整体性、协同性原则，可以为公务员工资改革夯实基础。它们既是保证公务员工资改革顺利推进的充分必要条件，也是消除社会误解、担心的必要措施。