辽宁省海洋生态补偿机制发展建议

□文/ 刘士新

（大连海洋大学外国语学院 辽宁·大连）

海洋生态系统与人类生存和发展息息相关，是必不可少的生存基础。海洋自然资源为人类生存提供了丰富的物质产品，并且海洋生态系统为人类生存提供了包括气候调节、水分平衡、营养元素的循环等不可或缺的服务。海洋生态系统虽然发挥着巨大价值，但是长期以来都没有被充分重视。海洋经济发展迅速，海洋资源的使用过程中，对海洋生态系统造成了严重破坏。例如环渤海及黄海北部沿岸城市的工业废水和生活污水的超量排放，导致其近海港湾富营养化程度日趋严重，致使海域环境明显恶化；辽宁沿海经济带开发程度的增高和水产养殖业的拓展，也带来了海洋生态环境污染问题；海运业的发展导致外来有害赤潮种类的引入，全球气候的变化也导致了赤潮的频繁发生。海洋生态系统具有公共物品特性，尤其是海洋环境的保护和破坏具有明显的外部性。因此，建立并完善海洋生态保护和建设的生态补偿实现机制，是紧迫且具有重要意义的课题。

总体而言，辽宁省在探索海洋生态补偿机制建设的实践中还存在以下局限性：

1、海洋生态补偿资金投入有限。环保资金用于陆源污染治理较多，用于海洋生态建设较少。虽然海洋环境污染主要来源于陆源，但海洋生态建设也需要大量资金投入。如果资金投入不及时，超过生态系统的自我修复限度，需要的建设资金将大幅上升。从辽宁省来看迫切需要进行海洋生态建设的地方普遍位于偏远海岛地区。这些地方经济不够发达，地方财力有限，然而生态建设的任务十分迫切。

2、海洋生态补偿立法不足，且存在缺陷。我国迄今为止还没有一部关于生态补偿的基本法。《环境保护法》作为环境保护的基本法，关于生态补偿方面的内容不够具体明确。专门针对海洋资源生态补偿的规定很少、太笼统、可操作性不强。例如，我国《海洋环境保护法》等法律的相关条文规定，“有关单位”或“行使海洋环境监督管理权的部门”可代表国家对责任者提出海洋生态损害赔偿要求。而有关单位或部门包括环境保护、海洋、海事、渔业和军队环境保护等部门，具体的补偿实施主体不明确。此外，“责任者应当排除危害，赔偿损失”及“可以责令其限期治理，支付消除污染费用，赔偿国家损失”等规定比较笼统。损失具体应包括哪些，立法没有具体的规定。辽宁省也缺乏海洋生态补偿相关的地方性法规。这些给海洋生态补偿实践带来了事实上的困难。

3、海洋生态补偿机制单一。当前辽宁省的生态补偿资金主要来自省政府转移支付。可以说，陆海之间、河海之间、不同群体之间的横向转移支付基本没有。辽宁省海洋生态补偿机制尚处于探索阶段，对海洋生态系统服务功能价值的认识还不统一，例如现阶段补偿建设项目也仅针对资源损失大、危害明显的围填海、海上爆破等工程补偿，海洋生态建设的占比仍然较小。

4、海洋生态系统服务功能与价值评估技术的应用尚不成熟。对经济活动导致的海洋生态系统服务功能与价值变化的评估是确定海洋生态补偿范围对象和标准的重要依据。当前国家海洋主管部门已开始着手建立海洋生态系统服务功能定量模型和服务价值计算方法的标准体系，虽然已经建立了我国海洋生态系统服务功能分类体系量化指标和价值计算指标体系，但由于缺乏相应的制度和组织保障，相关的定量评估技术在评估海洋生态系统服务价值损益的应用很少，尤其在海洋生态补偿工作中，补偿依据的确定并未建立在应用科学规范的定量技术评估生态系统服务功能的价值变化量的基础上。

5、海洋生态补偿工作缺乏社会团体和广大民众的监督。对于海洋经济建设，社会关注较多，而对于海洋生态保护和生态补偿机制则知之甚少。针对2011年发生在渤海海域的康菲漏油事件，新浪网曾做过一个网上民意调研，网上投票结果显示，只有9%的人担心海洋环境污染。由于对生态保护重要性缺乏足够的认识，对生态补偿机制的了解就更少了，加之缺乏相应的引导和舆论宣传，社会团体和广大民众对海洋生态保护的参与度很低，还无法成为海洋生态补偿机制的社会监督者。

辽宁省海洋生态补偿机制实践中的对策建议：

1、规范生态专项转移支付，建立纵横向交错的海洋生态补偿机制。为保证转移支付资金能够足额、高效的用于生态建设，各级财政应充分考虑生态环境保护引起的财政减收，有针对性地建立海洋生态补偿专项基金，保证专款专用。海洋生态建设涉及环保、水利、林业、渔业等多个部门，涉及区域间、陆海间及行政领域间的各方面利益，为此，应进一步探索和建立横向补偿机制，协调好陆域和海域之间的关系，统筹行政区间、部门间、行业间和项目间的生态建设措施和补偿机制尤为重要。在具体实施过程中，由于我国现行的行政区划和管理体制不利于横向生态转移支付的实施和操作，故对于纵横向补偿，应统筹考虑，分步推进。

2、多方位开拓海洋生态补偿资金渠道，扩充资金来源。除了传统的财政支持外，还应以金融为杠杆积聚社会团体民间资本和企业投资来扩充资金来源，并加强与国际环保组织的合作。一是丰富国家财政的支持形式，除国家财政专项拨款外，国家还可开征海洋资源费资源税以及发行国债来扩充海洋生态补偿资金；二是加大地方财政支持力度，地方政府每年可再划拨一块海洋生态环保专项补助金，主要用于半岛蓝色经济区的海洋生态补偿恢复和治理；三是打造蓝色金融聚集带，对有利于海洋生态环保的项目和对海洋生态保护做出贡献的企事业单位社会团体及个人推行优惠贷款，鼓励和支持民间资本和商业性金融积极参与海洋生态建设并逐步推出蓝色金融理财产品，吸引社会资金和民间资本来壮大海洋生态补偿资金力量；四是加强与国际环保组织的合作，寻求国际基金，如全球环境基金和世界自然基金的资金支持。

3、构建海洋生态补偿评估标准。对于海洋开发活动的生态补偿依据与标准制定主要是依据受损海洋生态系统的恢复能够得到实施对无法就地恢复的则可通过替代性修复或区域性保护得以实现的成本支出进行计算，包括海洋生态的丧失和海洋环境功能损害的损失；海洋生物物种、种群和群落的损失；生态系统能量流动和物质循环等基本功能的损失；为修复、恢复及异地修复、恢复上述海洋生态损害而需要支付的费用；为上述目的而支付的检测监测和评估等费用；对于一些围填海项目还可以通过建立一系列生态经济模型来评估填海造地生态损害的价值以及被填海域作为生产要素的价值。

4、强化海洋生态补偿监管机制。将生态补偿纳入海洋工程建设的日常监督和竣工验收工作内容，加快建立原生态海洋资源数据库，加强海洋生态环境信息的公开化，推动涉海企业环境信息公开的制度化，政府要引导形成多渠道的对话机制，有助于大力推动海洋生态补偿的深化实施。

5、增强群众的海洋生态补偿意识。海洋生态补偿必须得到全社会的关心和支持，还应注重生态补偿的科普教育和大众宣传，提高群众的生态补偿意识，明确海洋生态补偿的政策，以及责、权、利分配机制，并对相关人员进行专业培训，提高其保护海洋资源环境的效率和能力，使公众积极主动参与到海洋环境保护和建设中去。

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