成都市保障房融资模式分析

□文/ 王超宇

（绵阳职业技术学院 四川·绵阳）

成都市近年来经济发展迅速，人口增长快。考虑到城市的长远发展，需要建设大量的民用住宅来解决居民的居住问题。同时，城市房价的不断攀升，使得城市中低收入人群住房问题更加严峻，因此需要政府将重点放在解决中低收入居民的居住问题上，保障性住房作为改善城市中居民居住环境的重要举措得到了政府的大力关注。

一、成都市保障房融资现状

成都市保障房的融资运行流程从不同的角度有着不同的类别，从运行主体来看可以分为三大类：一类是由我国政府保障性住房融资运行主体；另一类是以单位为融资主体；还有一类是房地产开发企业为运行主体的保障性住房融资。从主要资金来源来看，可分为政府财政出资和企业出资。从融资方式来看，可分为政府直接投资和间接金融工具融资等。

根据相关规定，成都市保障房所需资金可通过财政预算、提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额、土地出让净收益、廉租住房租金收入、社会捐赠等直接融资和银行贷款、债券发放等间接融资方式。

二、成都市保障房融资存在的问题

（一）政府财政压力巨大。由于保障房建设资金主要部分是财政资金，且保障房建设需要投入大量的政府资金，使得政府面对巨大的为保障性住房建设融资的压力。

（二）社会资金参与度低。现阶段保障性住房建设资金主要来源于政府、银行，社会资金所占比例较低。这里所指的社会资金是指与保障性住房无关但拥有资金的投资人。一方面保障性住房建设资金存在着巨大的缺口；另一方面社会闲散资金参与度并不高。

（三）融资风险高。首先是资金的供给风险，由于政府的属性，政府同时担任着相关政策制定者和监管者的角色，这就意味着在保障性住房建设过程中参与双方地位不够平等，从而造成信用风险的出现。

（四）融资主体不规范。相对而言，房地产开发商作为融资主体较为规范，而以政府相关管理机构和单位为融资主体存在诸多问题，并没有专门的规章制度对此类管理机构的形成、运作等有具体要求。

三、成都市保障房融资模式分析

（一）BT模式在成都市保障房建设融资中的应用。建筑－移交（BT）协议是指承包商（建筑企业）与政府签订保障房建设的相关协议，由承包商进行项目建设全部资金的筹措，并进行施工建设，在竣工验收移交之后，政府按照所签订的协议向承包商支付建设投资价款和一定比例的投资收益的一种新型模式。

1、成都市保障房建设融资中应用BT模式的优点。相对于其他融资模式，合同关系简单，便于操作、管理；建设期间政府不需要资金的注入；通过招投标方式引入先进的建筑企业，降低开发成本（BT 模式普遍性的优点）；权责划分明确，纠纷发生的可能性较小；保证了政府对于保障房的运营、管理权、处置权。项目建成后由政府负责运行、管理，能够达到保障性住房的建设目的；利用民间资本的最简单模式，在偿付时间计划和回购定价方面具有很大的灵活性。

2、BT模式中面临的问题。民间资本利用时间短；项目资金筹集困难。

3、基于BT模式提出的新型融资模式。基于BT 模式在保障房建设融资中的优势，通过对于融资过程中各方面临问题的分析，提出一种新型的第三方融资模式，引入公司制运营的国有城市建设投资公司作为第三方中介机构，通过第三方的中介作用解决政府与建筑企业面临的问题。该机构的运营模式类似于银行，但又不完全相同，它是一个以筹集的资金为唯一运营资本的公司制运营机构。

（二）PPP 模式在成都市保障房建设融资中的应用

1、PPP 模式在成都市保障性住房的应用方式。政府与私企合资新建项目。在这种方式下，政府部门与私营企业通过签订特许协议的方式，由政府部门与私营企业共同投资或由私营企业独立筹资建设保障性住房项目，双方商定在项目建成后由政府在数年内分期回购并给予私营企业一定的利润补贴，或者政府部门在特许协议中授予私营企业在一定时期内对某些周边设施的开发权或特许经营权，使私营企业在特许经营期内可以回收投资并获得一定的利润，特许经营期满后将项目交还政府部门。

私营企业自行集资建设。符合条件的企业可以向地方政府申请，以获得在土地使用方面的优惠政策或者减免部分税费，但是企业必须保证在保障性住房建设中要遵守政府定价以及建筑标准方面的规定。

政府将已建住房交由私营企业运营。政府部门通过与私营企业之间签订协议，将已经建成的保障性住房项目交由私营企业在一定期限内进行运营，政府部门与私营部门商议一定的支付比例后，私营企业向政府一次性支付期限内预期收益，并通过运营中获得的稳定收益回收投资及获得利润。待运营期满后，私营企业将项目交还政府部门。

政府向私企购买积压住房。政府可以在积压住房中选取符合保障性住房标准的房源，商议以低于消费者个人购买价格的协商价格向开发商购买，给予开发商一定的利润或通过签订协议允许其在一定时期内进行经营，经营期内收益归开发商所有。

2、成都市保障性住房PPP 模式应用中的改进措施。保障性住房的选址。可考虑将保障性住房的建址选在市郊公共交通站点的周边，通过增加站点公交车辆及线路的方式解决交通问题；对于企业自建的情况则可以考虑由企业自行设立通勤车，解决本单位职工的交通问题。

风险共担与利益共享。政府部门在设计风险分担结构时应充分考虑项目方案对投资者的吸引力，使投资人等可以接受并愿意参与其中，这是政府和私人投资者能否取得“双赢”局面的重要因素。

政府对私营企业的资格审查和操作监管。为了保证项目达到规定的建设标准及保护公众利益，政府需要采用竞争机制来选择合作商，对私营企业资格进行严格审查，对其经营过程、产品以及服务质量等进行监督，保证私营企业按照合同要求规范经营，避免违规现象出现。

四、成都市保障房融资模式中政府主导作用改进建议

（一）管理机制的改进

1、完善立法保障。由于保障房建设工作系统庞大，不是哪个部门能单打独斗的，仅施工阶段就涉及勘址、设计、施工、监理等多个环节，另外还有土地的划拨、环保的评估、财政和银行的融资等，由于这些部门和机构各自为政，甚至有些政策出台相互矛盾，从而增加了执行难度或造成执行不到位，因此迫切需要出台一部完整统一的保障房法规政策，为我国保障房资金来源及其可持续性提供良好的法制环境。

2、加强监督监管，严格考核制度。政府应尽快建立保障房指标化考核制度，并以此作为政府官员升迁的标准，同时加强保障房“一把手”问责制，以此提高相关人员的忧患意识。建立专门的监督监察机构，严格监督保障房建设项目资金落实情况，同时加大对虚报瞒报、违规挪用资金等行为的惩处力度。

3、成立强有力的独立机构。政府应尽快成立这样一个强有力的独立机构，专门负责保障房从融资、建设、审核到后期运营管理、市场监督等整个过程。通过利用政府信用保障可以提高其融资能力，增强融资模式的灵活性，从而降低融资交易成本，有效盘活已有的购建资金。

（二）融资操作改进

1、加大政府投入，凸显“主力军”作用。虽然全国各地区的融资模式出现多样化的趋势，但财政拨款仍是保障性住房的常态固定资金来源，也成为政府调控保障房建设规模的重要手段。在成都市目前保障房建设阶段，政府也应当成为主要的建设资金负责者，充分发挥政府在保障房融资过程中的主导作用。

2、加大土地出让收入的提取额度和支出力度。首先，通过制定相关政策，严格政府土地出让收入的支出方向和支出结构，明确规定保障房建设资金支出应该是除土地拆迁、安置成本之外的第一优先考虑项；其次，土地出让收入提取依据应统一，建议全市统一采用土地出让总收入作为计算依据，并把提取比例提高，以加大土地出让金支持保障房建设力度；最后，将土地出让收入用于保障房建设的比例固定后，各区政府必须严格执行，并以此作为其考核奖惩的重要依据。

3、扫除公积金融资保障房障碍。首先，应尽快根据成都市实际情况修订出台《住房公积金条例》。通过修订该条例，可以使今后住房公积金贷款建保障房有法可依，从而拓宽政府融资渠道；其次，针对公积金支持保障房融资可能出现的投资失误等安全隐患，必须限定公积金投资保障房的范围，如只能投资相对高回报的公租房，不能让住房公积金承担更多的保障功能；最后，建立符合现有的公积金融资保障房有效运行模式。由于目前尚未组建政策性住房银行，可将住房公积金管理中心与商业银行联合，建立业务融合、风险共担的协作机制，将银行的运作流程渗透到公积金业务全流程管理中，通过双方共同筛选项目和开发商、投资策划和跟踪管理，发挥各自业务优势，为公积金融资保障房提供高效的运行环境。■