社会抚养费乱象亟待规范

常平

社会抚养费是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。社会抚养费属于行政性收费，具有补偿性和强制性的特点。2002年8月2日，国务院令第357号公布了《社会抚养费征收管理办法》，对征收社会抚养费问题作出了规定。《社会抚养费征收管理办法》实施十多年来对落实计划生育基本国策，维护群众合法权益发挥了积极作用。

随着计划生育工作的不断发展，社会抚养费在征收管理使用中存在不少的困难和问题：有的地方不按规定收取，有的截留费用，有的虚开收据，有的收支不透明、不公开，说白了，社会抚养费在不少地方怎么收的、怎么用的、怎么管的，都是一笔“糊涂账”，公众对此反映强烈。

一、征收方面

1996年《行政处罚法》出台后，曾经明确对超生不得罚款，但可以征收“计划外生育费”，即”社会抚养费“的前身。这项收费，收费不公示、任意扩大收费范围、随意更改收费标准。由于在当时的历史条件，2002年国务院颁布的第357号令《社会抚养费征收管理办法》，明确对计划外生育子女的公民，征收社会抚养费；授权省级政府确定社会抚养费的征收标准；将直接征收社会抚养费的权力下放至乡（镇）人民政府或街道办事处，在执行中也是问题不断。一是存在征收标准混乱，各地征收标准区别很大。经济发达地区高，经济落后地区低；即使同一城市，城乡之间、不同区县之间也不同。比如某地2012年社会抚养费征收标准有的县区城镇居民为18 646元、农民为9 942元，而有的县区城镇居民仅为7 143元、农民为4 286元，即使同在一个县区，有的乡镇征收标准高，有的乡镇征收标准低，高的农民为3 150元，低的仅为1 263元。审计发现计划生育行政执法中，自由裁量权弹性过大，也就有了操作空间，存在征收标准不一致的现象，同样是计划外生育，社会抚养费有的收、有的不收，有的多收、有的少收，造成计划外生育对象心理不平衡，甚至产生抵触情绪。二是《办法》没有明确的征收程序规定，可操作性不强，各地在执行中缺乏统一的程序规范。三是由于缺乏有效的执法措施以及一些地方征收标准较高等原因，社会抚养费实际征收不到位、征收率较低，对某地审计发现征收率仅为10.7%。四是基层在调查取证、征收决定的执行以及流动人口社会抚养费征收工作中存在一定的困难和问题。

二、在管理方面

一是账目管理混乱，有的有票据，有的没票据；台账数额常常少于实际征收数额，虚开乱报比较普遍。二是资金管理混乱，未严格执行收支两条线规定，一些地方违规返还资金，一些单位擅自截留挪用。在不少地方，社会抚养费与部门利益挂勾，发奖金、发福利乃至发工资，都指着这笔钱。种种乱象表明，不少地方在利益刺激之下，相关部门主要想的是如何收钱，有些人甚至把此当成了“准生费”，客观上形成了罚款经济，实际上已经与政策的初衷背道而驰。尤其不可忽视的是，由于管理混乱，信息封闭，这笔数额不小的资金在暗箱中运行，长期以来因收支明细处于公众监管视野之外，去向不明饱受诟病。

三、在使用方面

对于这样一项行政性收费，却没有一个地方说得清楚数额巨大的社会抚养费的具体流向。在公众眼中，社会抚养费就如同黑洞一般，吸金无数，而巨额的抚养费一旦被吸入，就如同装进了黑箱，再也瞧不见半点踪影。按照规定社会抚养费采用收支两条线管理，但很多地方将超过80%的社会抚养费划归当地计生部门。直接导致很多计生官员对“超生”漠视，对“收费”热衷，这样一块肥肉成为了许多计生官员的敛财工具。对某地审计发现县区计生部门挤占挪用社会抚养费弥补行政经费不足占19.7%，县区及乡镇违规列支横向联系费、学习考察费、目标管理奖、补贴、加班补助、利息、个人工资占15.6%，县区财政截留占4.6%，列支村委会及社区工作经费占2.5%，个别县存在编制虚假会计资料从社会抚养中套取现金33.5万元。真正能用到补偿政府的社会事业公共投入方面是微乎其微。

由于社会抚养费在征收过程中，因多重收费标准、巨大的弹性空间、自由裁量权过大，社会抚养费在源头上的混乱，使得它天然就存在着法理困境。加上管理不规范、费用去向不明等原因，社会抚养费“从哪里来”让人稀里糊涂，同样“到哪里去”成谜，“社会抚养费”这个中国特色的计划生育“利器”逐渐成为公众关注和争议的焦点。阳光是最好的防腐剂，要消除媒体和公众的质疑，不能光靠收钱者和用钱者的自觉和自省，还要靠深化改革、制度约束和有力监督。在法治社会，权力机关行使权力需要明确的法律依据，没有法律许可的收费，必然会产生寻租空间，进而被掌握权力者所利用并敛财。社会抚养费存在的种种黑幕与不透明，都不得不使公众质疑这是否成为了计生部门甚至计生官员敛财的手段。对于社会抚养费，不能再糊涂下去了。针对上述存在的困难和问题，总结实践经验，改革完善社会抚养费征收管理制度，规范征收、管理、使用行为势在必行。

笔者认为：一是坚持以人为本，维护群众合法权益，回应社会关切。就当下情况来看，老百姓对社会抚养费的诉求中，对不知道到哪里去了的社会抚养费，有着强烈的情绪焦虑，对社会抚养费的不糊涂，或许是在这个问题上的最大公平期待。这才是社会抚养费屡屡成为社会热议的原因所在。对社会抚养费征收标准是什么、征收主体是谁、征收总额多少、支出去向哪里，这些钱来自于民，老百姓有权知道它们在哪用于何处了，都应该有一个明明白白的说法。作为一项公共政策，在未经过最高权力机关修改之前，无论是否存在法理上的瑕疵，都应该得到最好的执行，但这并不妨碍民意对其的审视和考量。在对公共政策的评价中，公平性的考量常常成为重要的参考依据。毕竟，公平治理，也是近年来成为现代社会治理中积极倡导的治理逻辑。二是需要完善征收管理体制，除了要打破既得利益的魄力，还要有制度设计的智慧，提高执行中的控制力。着力解决标准混乱、收取随意、违规返还等问题。坚持法制统一，减少各地差异，规范自由裁量权。落实收支两条线，社会抚养费上缴国库后，“作为地方预算收入，统筹安排使用，不得返还或者变相返还征收机关”。计划生育工作经费各级人民政府财政予以保障，“不得与社会抚养费征收数额挂钩”，纳入地方财政预算管理。三是坚持实事求是，调整政策，考虑基层实际，增强可操作性。能否考虑把历年征收的社会抚养费转用到帮助失独家庭，或将这些钱纳入公募基金会的管理范围。四是要建立公开透明机制，增加征收管理透明度，必须进行阳光操作，社会抚养费征收有关规定必须向社会公布，未经公布的，不得作为征收的依据。同时审计部门还应加强对社会抚养费的审计，让征收社会抚养费真正名正言顺。同时加大问责力度，逐渐走出不明不白、法不责众等困境。唯有用改革之手厘清“糊涂账”。用好公开这一“防腐剂”，才能让社会抚养费管好用好，使之取之于民、用之于民。

（作者单位：萍乡市审计局）