新时期下的城乡统筹规划实践

陈 冬

(昆明市建筑设计研究院有限责任公司，云南 昆明 650000)

新时期下的城乡统筹规划实践

陈 冬

(昆明市建筑设计研究院有限责任公司，云南 昆明 650000)

对新时期下城乡统筹规划的要求与任务进行了分析，以龙陵县勐糯镇城乡规划设计为例，从规划编制的角度出发对城乡统筹规划编制工作进行了研究探讨，以科学地推进城乡一体化发展。

城乡规划，发展，编制，新时期

0 引言

2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》将“加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”作为城乡规划领域工作的核心任务。至此，城乡统筹规划开始逐步出现。相对于常规类型的规划，由于城乡统筹规划的基本目的是构建城乡间和谐共存的关系，其在产业构建、空间布局、公共基础设施布置等方面更加强调的是城乡间协同发展的理念，因此在近几年的规划编制任务中城乡统筹规划占据了越来越重要的地位。

1 新时期下的城乡统筹规划任务解读

近期出台的一系列政策文件对城乡统筹提出了新的要求与任务，笔者认为以下几点应在城乡统筹规划中予以重视和落实：

1)关于城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的提出。

在统筹规划中，一方面应注意对人口的“农转城”趋势进行判断，在此基础上，以实现城乡基本公共服务均等化为目标，合理布局相关设施。另一方面还应注意社区建设问题，在管理体制上进行“村改社”的引导。

2)关于新型农业经营体系的提出。

在统筹规划中，应对农村规模化经营的提法引起高度关注，结合国土部门编制的土地利用总体规划以及农业部门编制的农业专项规划，按所在区域的实际情况进行合理分区，引导新型农业经营性空间的科学布局。

3)关于建立城乡统一的建设用地市场的提出。

在统筹规划中，应结合迁村并点和村庄整治提升工程，对农村集体经营性建设用地进行盘点和测算，合理划定使用规模，并对富裕出来的农村集体经营性建设用地的开发方向进行引导，确保该部分土地使用的合理性。

4)关于生态保护红线、生态环境保护管理体制改革的提出。

在统筹规划中，应注意落实生态保护红线的理念，该红线并不是一条在图纸上看得见的红线，而是应加强生态环境的保护与控制，将保护生态环境作为城乡统筹的核心内容与首要任务，并以此为基础对城乡空间的拓展和用地布局进行规划。

2 项目概况

勐糯镇位于怒江中下游峡谷地带，勐糯镇与木城乡毗邻，与边境口岸距离较短，位于孟中印缅经济圈的辐射带动区域，是云南省沿边开放经济带与怒江沿江经济次区域的节点位置，处于龙陵县次中心经济圈的范畴之中。

勐糯镇属典型的低热河谷亚热带气候，以热区经济作物种植及加工、工矿产业发展为特色。全镇国土面积206 km2。全镇共辖海头村、勐糯村、大寨村、丛岗村、田坡村、沟心寨村6个行政村，83个村民小组，有汉、傣、彝、回、满、白、土、傈僳族8个民族，2013年年末全镇有6 898户，总人口18 578人，户籍城镇化率为37.13%。勐糯镇农民人均纯收入已突破8 000元大关，在保山市域各乡镇中位居前列。正是由于其具备的区位优势，农业资源优势以及产业发展优势，使得保山市政府将其列为三个市级城乡发展一体化试点镇之一。

3 规划技术路线

本次统筹规划形成了“综合分析—精确定位—务实导控—政策保障”的规划思路(见图1)。

4 城乡统筹规划的实践

1)实践一：在规划中将“产业、用地、人口”三个核心要素进行一体化思考，并确立“全域规划、县域统筹、区域突破”的思路。

本次统筹规划将“产业、用地、人口”三个核心要素进行一体化思考，相互间形成对应逻辑关系，即通过规划充分回应“人到哪去、钱从哪来、地怎么管”的问题。

同时本次规划确立了“全域规划、县域统筹、区域突破”的发展思路，其中：

全域规划——一方面指勐糯镇的镇域全域规划(空间层面)、另一方面指对涉及城乡统筹的各方面进行系统研究。

县域统筹——本次规划从“怒江南部流域—保山市—龙陵县”进行竞合关系的层层梳理，对勐糯镇在未来区域中所承担的职能与作用进行精确的定位。

区域突破——以“以点促面，全面联动，带动发展”的思路进行统筹规划，通过规划引导勐糯镇的城乡统筹发展，真正起到对区域的示范、带动作用。

2)实践二：建立多层级的城乡统筹发展水平评价体系，制定科学的阶段性发展目标。

本评价指标体系是一个多指标的综合评价体系，将所有指标综合成一个指数，以便对统筹城乡发展的实际状况和水平作出综合评价。为此规划选用了比较适合本指标体系相对化处理法和函数化处理法(又称“功效系数法”)。根据各项指标特点，进行具体评价。

该城乡统筹发展水平评价指标体系由城乡经济发展领域、城乡社会事业和基础设施领域、城乡人民生活和社会保障领域、城乡生态环境领域四方面组成，并形成了23个判别指标，进行城乡统筹发展水平的评价。

3)实践三：对产业在全域范围内进行统筹，结合资源条件提出培育“五大支柱产业、六大配套产业”体系的战略构想，同时优选出五大特色产业链条，结合产业发展的组织形式在空间上进行布局引导。

本次规划结合勐糯镇的发展实际，提出培育“五大支柱产业、六大配套产业”体系，并在“五大支柱产业、六大配套产业”体系的基础上提出了打造五大特色产业链条。

本次统筹规划确定了园区经济、庄园经济和个体经济三种产业发展组织形式来助推勐糯经济的发展。同时结合国家与云南省农业部门的有关政策，建议在末期形成5个产业园区、11个生产基地、19个产业发展型庄园以及4个综合开发型庄园的整体格局。根据地形、地貌、资源分布特点及区域发展条件形成“一心、两带、四区”的镇域产业发展总体布局。

4)实践四：在城乡统筹规划中，结合实际条件对村庄进行迁并引导，并对其所涉及的流转土地规模进行估算。

a.现实状况。

勐糯镇共有83个自然村，自然村密度约36个/100 km2，平均每个自然村82户、226人。从现状自然村的规模分布来看，勐糯镇自然村规模主要集中于100人～300人之间，其中少于100人的自然村有17个，占20.73%；101人～300人的自然村有51个，占62.20%；301人～500人的自然村有13个，占15.85%；500人以上的自然村有1个，占1.22%。从近几年的发展来看，呈现以下两个发展趋势：

第一，农村人口向镇区集中趋势明显。

从相关资料统计显示，勐糯镇人口主要集中于海头、大寨、勐糯三个行政村，占全镇总人口的65.36%，人口向坝区集中的趋势明显。

第二，小型村庄人口衰减速度增加。

由于近几年，地方政府对偏远山区村庄采取了整体搬迁的策略，并针对下山脱贫方面投入了大量的资金与财力，极大地推动了农村人口向城镇转移的速度。

b.本次规划思路。

本次统筹规划将风险性生态要素作为刚性条件，同时结合区位条件、经济发展水平与发展潜力，以资源要素作为参照条件，确定未来村庄的建设方式(撤并、改造、控制)。

经过统筹规划，自然村由目前的83个减少到规划末期的30个，集约村庄建设用地规模为133.78 hm2，规划末期农村人口数量约为5 000人左右，引导农村转移进城人口数量约为7 000人左右。

5)实践五：将生态安全作为开发建设的红线，科学构建生态安全格局，将空间构建与生态安全格局相结合。

a.构建生态安全格局。

本次统筹规划，首先将生态安全格局的构建前置于用地布局规划之前，采用类似“反规划”的技术手段，对关系到勐糯镇农业产业安全的山体、林地、农田、河流水库等元素以基质、廊道、斑块为控制要素，构建规划区的生态安全网络，并提出相应的保护措施。

主要斑块类型。斑块：规划内的斑块主要包括城市斑块、村庄斑块(散布于基质内的村庄用地)、湖泊斑块(区域内的水库和绿地)等。

主要廊道类型。生态廊道：规划区内河流流域的河流廊道。人工廊道：二级、四级公路控制绿化廊道以及其他等级公路控制绿化廊道。

基质类型。根据同质要素的比例大于50%可判定为基质的原理，把规划区内的山体、山林和农田判定为基质(现状区域内山林、农田用地占总用地的比例大于80%)。

通过以上三种控制要素的叠加，划定出区域的景观安全格局布局。

b.按照“山水格局组团布局、文化塑造轴带牵引、城市环田绿色渗透”的理念进行空间布局。

规划将山体、林地、农田、河流水库作为重要的景观元素，将文化作为内核，以生态田园城市作为规划建设的目标，形成“一环、三带、三心、三组团、两区、三轴”的总体结构。

5 结语

城乡统筹的核心是通过城乡资源配置，建立起新型城乡关系，引导城乡关系从被动相关走向主动协作。城乡统筹的目的在于减轻城市压力，转移城市功能，缓冲城乡差异，引领城乡相互协调发展。

在新时期下的城乡统筹规划编制中，如何把中央对城市与农村在未来一段时间的发展趋势和方向研究透彻，并通过规划的手段予以落实和贯彻，无疑是规划设计人员未来的重要的研究方向。最后，亦希望通过本文的一些粗浅思考能为各位提供有益的借鉴与参考。

注：本项目的主要编制成员有云南省城乡规划设计研究院城市规划综合设计机构的杨志华、李铎、庄璐、李文君、唐娇、冯云峰、马国良。

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Overall urban-rural planning practice in new era

Chen Dong

(KunmingBuildingDesignAcademyCo.,Ltd,Kunming650000,China)

The paper analyzes overall urban-rural planning demands and tasks in new era, takes Mengnuo town urban-rural planning design of Longling county as an example, studies overall urban-rural planning compilation from the aspect of planning compilation, with a view to scientifically promote the integral urban-rural development.

urban-rural planning, development, compilation, new era

2015-01-30

陈 冬，男，工程师

1009-6825(2015)10-0017-03

TU984

A