政府购买居家养老服务的地方性实践:成效、挑战与展望

马贵侠 叶士华

(合肥工业大 学马克思主义学院，安徽 合肥 230009)

政府购买居家养老服务的地方性实践:成效、挑战与展望

马贵侠 叶士华

(合肥工业大 学马克思主义学院，安徽 合肥 230009)

当前，政府购买居家养老服务作为一项解决养老问题的有效措施，正在全国多个城市逐步推进。从中部省会城市合肥市政府购买居家养老服务的实践来看，政府购买居家养老服务有效地回应了部分老年人的基本养老服务需求，培育了养老服务类社会组织，初步搭建了政府购买居家养老服务网络。与此同时，这一过程中仍然存在诸如制度设计欠缺、操作层面不完善、服务专业性较差等问题。基于此，应以捋顺服务链为着力点，从优化制度设计、完善操作流程、提升养老类社会组织服务能力、建立第三方评估机制等角度持续推进政府购买居家养老服务。

政府购买服务;居家养老;社会组织

《中国老龄事业发展“十二五”规划》(国发〔2011〕)28号指出，“从2011年到2015年，全国60岁以上老年人将由1．78亿增加到2．21亿，平均每年增加老年人860万;老年人口比重将由13．3%增加到16%，平均每年递增0．54个百分点”，同时提出“要重点发展居家养老服务”①《中国老龄事业发展“十二五”规划》，http://www．gov．cn/zwgk/2011－09/23/content_1954782．htm。

当前，关于政府购买居家养老服务的研究主要集中在三方面:一是政府购买居家养老服务的概念界定。如刘红芹②刘红芹、包国宪:《政府购买居家养老服务的管理机制研究》，《理论与改革》2012年第1期。、胡宏伟③胡宏伟、孔静怡、严晏等:《政府购买居家养老服务:模式分析与战略设计——基于比较研究的视角》，《理论与改革》2013年第1期。、李军④李军:《公共政策视域下政府购买居家养老服务研究》，《江苏大学学报》(社会科学版)2014年第5期。等学者认为，“政府购买居家养老服务”是指政府为了履行老年社会服务职能，缓解老年照护日趋紧张的矛盾和压力，依靠公共财政，通过公开招标或委托购买等形式向社会组织购买养老服务，实现政府财政效力最大化的行为。二是政府购买居家养老服务的政策内容、运作机制与运作绩效研究。学者多是从政府购买居家养老服务的要素、政策内容、运行机制等进行分析。在购买服务的财政支出研究方面，钱海燕、沈飞运用DEA模型分析了合肥市政府购买居家养老服务的财政支出效率⑤钱海燕、沈飞:《地方政府购买服务的财政支出效率评价——以合肥市政府购买居家养老服务为例》，《财政研究》2014年第3期。。而在政府购买居家养老服务的困境分析方面，王清、琚泽钦⑥王清、琚泽钦:《政府购买公共服务创新研究——以广东深圳西乡购买公共服务为例》，《科学决策》2010年第4期。、夏珑⑦夏珑、串红丽、霍春明:《我国政府购买居家养老服务保障现状与问题思考》，《广西经济管理干部学院学报》2011年第2期。等则从制度、购买主体、供给主体和需求主体方面做了探讨。三是关于政府购买居家养老服务评估研究。如包国宪、刘红芹构建了政府购买居家养老服务的绩效分析模型，从政府购买居家养老服务的效率和消费者感知服务质量的双元维度探讨了居家养老的评估方法①包国宪、刘红芹:《政府购买居家养老服务的绩效评价研究》，《广东社会科学》2012年第2期。。吉鹏、李放运用DEA模型和ACSI模型构建了政府购买居家养老服务的服务绩效评估指标②吉鹏、李放:《政府购买居家养老服务的绩效评价:实践探索与指标体系建构》，《理论与改革》2013年第3期。。本文以合肥市政府购买居家养老服务的实践为切入点，深入解析政府购买居家养老服务的成效、困境，探究契合区域性发展特色的政府购买居家养老服务解决之道，力求为政府购买居家养老服务的良性发展提供地方性的参考和借鉴③本文资料来自于笔者2014年5月至2014年8月的参与的合肥市老龄委政府购买居家养老服务实地调研，采用的主要研究方法是深度访谈、座谈会。数据统计资料来自合肥市老龄委。。

一、政府购买居家养老服务的地方性实践

(一)合肥市政府购买居家养老服务运作模式

为推进合肥市养老服务体系的完善，依据《合肥市老龄事业发展“十二五”规划》、《合肥市人民政府关于2014年民生工程的实施意见》(合政〔2014〕1号)、《合肥市社会养老服务体系建设实施办法》(合民〔2014〕152号)，合肥市民政局本着“政府主导、社会参与、分级管理”的原则于2013年开始推行政府购买居家养老服务。从具体操作层面来看，具有以下几个特点:一是由市民政局、财政局牵头，市老龄委主导，明确了区、街、居三级职责;二是设定了享受政府购买居家养老服务的服务对象条件与服务标准，服务对象包括70周岁以上低保、70岁以上无子女老人和90周岁以上的高龄老人，约计8000人。服务标准为每位服务对象每月600元服务券;三是采用竞争式招标的方式确定符合资质的养老服务类社会组织(以下简称为服务商)，由服务商向服务区域内符合购买条件的老人提供服务④5家服务商为合肥市金谷医院(蜀山区、高新区)、巢湖市居家养老服务中心(经开区)、合肥市九久夕阳红养老集团(庐阳区、新站区)、合肥市佰家伴居家养老服务中心(包河区)、安徽省社家老年服务中心(瑶海区)。;四是以服务券作为老人、服务商、民政部门三方结算的凭据;五是居家养老服务项目多元化，涵盖生活照料服务、家政服务以及精神慰藉等34项服务。

就服务流程而言，首先，由符合购买服务条件的老人向所在街道提出申请，由街道向区老龄办报送申请者名单，经区老龄办核准后确定当月服务对象名单及数量，再由区老龄办统一印刷并通过街道发放服务券。服务对象拿到服务券后即可以向服务商提出服务需求。服务完成后，服务商再将回收的服务券上交区老龄办，由区老龄办进行清点，并上报市民政局，由财政部门进行统一结算。具体运作模式见图1。

图1 合肥市政府购买居家养老服务运作模式

(二)合肥市政府购买居家养老服务的成效

1．有效回应服务对象的基本养老服务需求

自2013年10月以来，合肥市5家服务商为8000多位服务对象提供每天1小时的(价值20元)约34项居家养老服务。截至2014年4月底，5家服务商共开展服务72．03万人次，累计产生服务金额2512．93万元，产生了积极的社会效应(见表1)。以包河区和瑶海区为例，截至2014年5月，包河区享受政府购买的服务对象2089人，累计服务人次23万多次，其中家政服务10．4万次、送餐服务12．5万次、日常维修450次，精神慰藉类服务135次、理发528次。截至2014年4月，瑶海区享受政府购买的服务对象1133人，累计服务达6万人次，其中家政服务7700人次、陪护起居服务240人次、送餐58490人次、维修及其他服务556人次、信息服务62人次。这些服务项目的实施，基本满足了辖区内服务对象的基本养老服务需求。

表1 服务开展情况统计表

随着服务的推进，服务对象对于政府购买居家养老服务的认同度逐步提高，主动提出申请享受服务的对象数量不断增长，服务券的发放人数从2013年10月份的7220人，增加至2014年4月份的8017人。

2．推动了养老服务类社会组织的发展

加快推进以改善民生为重点的社会建设，需要更大程度地依托社会组织，广泛动员社会力量，整合社会资源，扩大公共服务。通过政府向社会组织购买养老服务，以社会服务项目的运作方式，培育了本土养老服务类社会组织，促进了其服务能力的提高，引领了社会组织的发展方向。从合肥的实践来看，除了中标的5家机构得以发展和壮大外，同时带动了一批养老类社会组织的发展，如合肥市爱邻社会工作服务社、合肥市蜀山区民生社会工作服务社等养老服务类社工机构也通过居家养老服务的实施获得了发展机遇。截至2014年6月，合肥市已经建立11家社区食堂(提供为老送餐类服务)，为社区居家养老服务的进一步开展奠定了基础。

3．壮大了养老服务职业化人才队伍

通过购买居家养老服务，在全市范围内培训了一批养老服务专业人才，为全市养老服务业的发展提供了人力资本。此外，随着老年人对养老服务要求的不断提高，承接服务的社会组织逐渐有意识地引入社会工作专业人才，这为养老服务人才队伍的专业化建设打下了基础。目前，5家中标机构共有管理人员133人，信息平台管理及呼叫坐席工作人员62人，各类专业服务人员1345人，向社会提供1500多个就业岗位。以经开区为例，该区服务商巢湖市居家养老服务中心已经建立了100多人的专职居家养老服务队伍，管理人员中80%以上具有本科学历。其中12人持有社工师资格证，具有社工专业背景的管理人员32人，具有按摩师、营养师等证书的专业服务人员23人。蜀山区服务商金谷医院招募并培训了300多名专职居家养老服务员(详见表2)。

表2 服务机构服务团队统计表

4．初步形成了居家养老服务的监督机制

为了保证社区居家养老服务的质量，确保服务预期目标的实现，各个区在购买服务过程中初步探索了养老服务的监督机制。在养老服务形成和输送阶段，为解决老人反映突出的服务标准不规范、服务收费不统一的问题，各个区相继出台了各项规章制度来加强监督管理。如包河区制定了《包河区政府购买居家养老服务监督管理制度》，由区民政局、区老龄办、区财政局、区审计局联合成立包河区政府购买居家养老服务督查领导小组，定期开展居家养老服务督查工作，并要求各街镇建立“一志”(工作日志)、“两册”(服务对象名册、服务团队人员名册)、“两表”(发放服务券登记表、人员增减登记表)、“两簿”(投诉记录处理登记簿、检查督促登记簿)制度，以此规范监管。区老龄办每月组织开展“政府购买居家养老百名服务对象回访”活动，及时发现并跟进服务中出现的问题。瑶海区也建立了区、街、社区三级联访制度，并督促服务商建立内部监督制度和外部反馈机制，拓宽了服务监管和投诉渠道。

5．搭建了政府购买居家养老服务网络

通过政府购买居家养老服务，一定程度上整合了来自民政、残联、卫生等政府部门和街道、社区的分散性养老服务资源，街道、社区的养老服务场地、康复器材、社区卫生服务中心等为老服务设施得到利用，各辖区内的为老服务类社会组织及服务人员等资源实现了有效的整合与衔接，社区“4050”人员、下岗职工的就业渠道得以增加，养老服务资源的整体社会效益凸显。

二、政府购买居家养老服务面临的挑战

合肥市政府购买居家养老服务取得了一定的成效，但因首次较大规模地由市级统筹购买居家养老服务，也产生了诸多问题。通过实地调研，笔者将合肥市政府购买居家养老服务所面临的问题总结为以下几点:

(一)居家养老服务政策设计不完善

1．政策前期论证不足

服务对象的需求是政策制定的出发点和重要依据，而合肥市由于初次出台该政策，缺乏对服务对象需求的前置性评估，一定程度上导致服务项目设置与服务对象的多层次需求难以有效匹配。就服务对象而言，“一刀切”的做法导致系列问题，例如部分已获得照顾者(已在公办养老机构中养老)重复被照顾，而迫切需要服务的老人服务券不足，生活仍然十分艰难。从购买内容来看，虽然购买种类繁多，但是未能与合肥地区的人均收入水平和消费理念相匹配，如老人对于“心理”类服务接受度很差;从部分产品定价来看，价格普遍高于市场价。以送餐为例，服务商提供的送餐服务价格从15—20元不等，远远高出老人的心理价位和市场价。

2．未能有效对接在地(社区)养老服务资源

居家养老应以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，因此，社区资源理应成为居家养老的重要手段。在政策设定之初，对在地社区资源的了解与掌握也十分必要。目前，合肥市大部分社区内都已建有老少活动家园、社区卫生服务站等配套设施。尽管在居家养老服务项目操作过程中，部分区域整合了辖区范围内的既有养老服务资源，但是整体来看，仍然未能充分利用和调动这些已有资源，导致资源重复和浪费。比如，就体检这一服务项目来说，对于有自由活动能力的老人，应鼓励其走“走出来”，到社区集中进行体检，如此，就无需服务人员挨家挨户开展上门服务，既节省了时间，也节约了成本。

3．服务商门槛设置标准缺乏合理性

在政府购买公共服务的过程中，合理设置招投标的门槛至关重要，这不仅关系到服务质量，更关系到整个养老行业的服务生态。但是，就合肥市政府购买居家养老服务的操作环节看，未能将政策内容、服务需求、服务机构资质进行有效梳理。例如对服务商相关服务经验要求较低，而突出中标机构的“财力”与服务人员队伍数量，导致部分已经小范围试行居家养老的社会组织无力中标，而具有商业背景的社会组织如餐饮、家政类背景的社会组织更容易中标。而此类服务机构对居家养老服务行业缺乏有效理解，服务专业性不足，导致送餐和家政服务成了老人仅有的选择。此外，要求各中标单位的资格是提供养老综合服务，实行的是“打包式”综合服务的招标。按照该标准，一些仅有某项专业服务技能的社会组织缺乏明显的竞争优势。同时，在承接购买服务的过程中，为了实现服务多元化，服务商迅速地组织并培训服务队伍，且通过多种方式寻找其他养老服务组织加盟，致使服务提供缺乏专业性与服务过程的规范性。

4．服务环节不畅，有效监管体系缺位

在政府公共服务外包的过程中，监管是不可缺少的环节。就合肥的实际情况来看，首先表现在监管责任主体不明确，例如市、区两级民政部门责任分工不明确，区级民政部门在监管过程中十分被动;其次，监管的方法有限，主要依赖体制内的传统路径，依靠的是市区街居四级网络，而未能及时纳入第三方评估。由于社区和街道任务繁重，精力分散，故而监督力度差，管理困难;就反馈机制而言，服务对象对服务商的意见反馈途径有限，主要向居委会反馈，但这一反馈方式无法有效影响政策。由于监管缺位，产生了系列问题，如老人家属(子女)享受居家养老服务，部分中标机构采取“低价买劵”“以钱换券”，服务人员态度欠佳、服务时间不足等。

(二)居家养老服务基础条件不足

有学者指出，信息网一方面保证各种为老服务资源信息可以顺利到达老年人身边，另一方面保证老年人的需求信息可以充分为服务供给方所了解，促进双方对接，增加服务可及性。①史云桐:《网络化居家养老:新时期养老模式创新探索》，《南京社会科学》2012年第12期。调研中发现，整个合肥市尚未建立有效的市级统一养老服务信息化平台，各区现有信息服务平台功能单一，难以实现网上派单、服务评估与记录等工作。信息平台功能的缺失致使服务量的核算只能通过印制纸质券发放、使用、结算。随着政府购买居家养老服务对象人数增加，纸质券印制成本不断增长、挤占办公经费，老人每月领取、使用也是多有不便，资金结算时点算、审核更是成为民政、财政部门的一大难题。以包河区为例，该区一年用于印制服务券的费用达10多万元，成本过高，且每月发放清点都要抽调专人，耗时耗力。同时，纸质券的使用也不利于长期存放和保管。

(三)服务专业性尚待提升

目前居家养老服务人员主要由各区中标服务商通过加盟企业和就近来招聘，面临着专业性差、流动性强等多方面问题。就目前合肥市服务开展情况，服务员整体专业素质欠佳，导致所开展的服务不能针对老年人的身心特点与需求，服务流程也缺乏规范。另外，服务商与服务人员基本未签订正规的用工合同，也鲜有对服务人员进行系统的专业培训，客观上导致对服务人员缺乏监管与稳定工作的吸引力。

三、捋顺服务链:优化政府购买居家养老服务的思考与展望

从国际经验和我国先行地区的做法来看，政府在购买公共服务的过程中，引入第三方独立评估机构实施监管是常见做法。通过引入第三方，构成一个完整的服务链条，有利于社会政策有效、合理运行，真正提高财政使用效率。“服务链理论”认为，组织间存在着一定的联系，就像是“链条”一样。政府、服务提供机构、第三方等相关社会力量都可以被纳入到这个链条中，并根据“服务链”的要求发挥各自不同的作用①王莉莉:《基于“服务链”理论的居家养老服务需求、供给与利用研究》，《人口学刊》2013年第2期。。鉴于政府向社会组织购买居家养老服务过程中存在的上述问题，应该进一步厘清各服务主体的角色定位，捋顺服务链条，保障环节畅通，使之形成规范、高效的居家养老服务链(见图2)。在服务链条中，各个服务主体的角色与定位如下:

图2 政府购买居家养老服务链

(一)政府:政策设计与服务平台搭建

各级民政部门作为推进居家养老服务工作高效高质开展的主导力量②冯文娟:《当前中国居家养老方式的现状、问题及对策》，《湖北师范学院学报(哲学社会科学版)》2009年第2期。，其在居家养老服务链中的角色定位应为:

1．政策设计与平台搭建。一是市级民政部门牵头制定整个政府购买居家养老服务的政策，合理设置服务标准、服务商“门槛”、规范招标流程，确保政策设计的科学性、引导性。应根据区域特点优化服务项目设置。如农村社区应根据服务对象的需求，以及服务商提供服务项目的及时性与可能性，将农村社区购买服务项目与城市服务项目的设置进行合理区分，适当强化如陪医、日常护理、房屋维修等服务项目;二是搭建市级统一的居家养老信息平台。财政部门、民政部门联合建立全市统一的居家养老信息平台，统一对外呼号，各区只需设置端口接入使用，各区原有已建养老服务信息平台和市级统一平台对接，实现资源合理使用。逐步健全全市养老服务信息数据库，实现养老服务的规范化发展;三是推进电子券使用与结算。在完善居家养老信息服务平台的基础上，推进电子券结算工作，每月定期向享受服务的老人以打卡充值的方式提供电子服务券，具体消费由服务商通过终端进行资金结算并实时上传数据，以减少纸质券的印制、发放和清点、储存的人力、物力成本;四是建立第三方评估机制。早在1999年9月，财政部预算司副司长张通在针对《政府采购招标管理办法》以及《政府采购合同监督暂行方法》答记者问时就提到，通过政府采购获得的服务，其质量验收应该由第三方负责①张汝立、陈书洁:《西方发达国家政府购买社会公共服务的经验和教训》，《中国行政管理》2010年第11期。。引入第三方评估机构对政府购买居家养老服务开展专业评估，实现以评促建、以评促管。通过第三方评估客观真实评价养老服务的成效，促进养老服务体系的科学、规范、高效、可持续，完善养老服务体系的监督、管理机制。

2．服务商招标、服务对接与常规监管。区级民政部门根据市级民政部门的相关政策具体实施服务商招标工作。在招标过程中，引入服务商的有效竞争机制，设立“门槛制”，让有相应资质的服务商在服务区域范围内实现一定的服务竞争，使服务对象自主选择服务商，以有效激发服务商的服务意识和服务能力。区级民政部门协助中标服务商与各街道(社区)相关养老服务工作者对接，确保服务商能够充分利用基层养老服务平台，与服务对象建立服务关系，顺利开展服务。同时，加强基层常规性监督管理工作。应逐步明确常规性服务监督的标准，由街道和居委会相关工作人员加强服务过程的日常监督和管理，健全市、区、街道、社区四级服务监督机构，明确各自职责分工，形成立体式常规监督体系。

(二)服务商:专业化服务输送

服务商作为政府购买居家养老服务的承接者，应提供专业、高效的养老服务。一是以需求评估引领服务提供。服务商应充分利用居家养老信息化服务平台，合理设置与服务对象需求评估相匹配的具体服务项目;二是加强养老服务人员的专业化培训与使用。应保障一线服务人员的合法权益，加强组织管理②张旭升、张效廷:《服务投递者参与政府购买居家养老服务的动机、行动策略及政策建议》，《西北人口》2013年第1期。，增强对机构内养老服务队伍专业化培训的支持与监管，定期组织一线服务人员的相关培训，使专业服务人员掌握服务流程、服务技巧。此外，应规范用工制度，应于服务人员签订正式的劳动合同，避免以各种理由为借口规避其应承担的劳动用工责任;三是提升自身的专业化管理水平。应制定规范的服务流程、服务标准，建立完善的内部管理机制。

(三)第三方:以专业评估促规范

第三方在整个政府购买居家养老服务中承担两种角色，即为服务对象需求评估与项目绩效评估。养老服务评估，是为科学确定老年人服务需求类型、照料护理等级以及明确护理、养老服务等补贴领取资格等，由专业人员依据相关标准，对老年人生理、心理、精神、经济条件和生活状况等进行的综合分析评价工作③《民政部关于推进养老服务评估工作的指导意见(民发〔2013〕127号)》，http://www．mca．gov．cn/article/zwgk/mzyw/201308/ 20130800498738．shtml．。在整个政府购买居家养老服务中，一是逐步引入社会工作服务机构，对服务对象需求进行专业评估。建立服务对象档案，并将服务对象需求与服务商进行沟通与协调，切实满足服务对象需求。充分发挥专业社工资源整合的作用，形成政府购买政策、现有社会救助政策的合力与社区内既有养老服务资源的合力，充分发挥各项养老服务政策和服务资源的力量。同时，对服务对象及时回访，形成对服务商的动态性监管，为政府购买居家养老服务的第三方评估提供依据;二是适度开展项目绩效评估。引入第三方评估机构对政府购买居家养老服务开展专业评估，对整个服务从服务项目的设置，服务项目的实施过程到服务项目的实施结果进行过程性评估，并针对服务商的服务质量、服务流程和服务行为、服务满意度等进行绩效评估。对服务机构进行评级，并将评级结果纳入下年度政府购买的服务方资格确定参考标准，以督促服务机构的规范化运作。

(责任编辑:陆影)

C913．6

A

1003－4145［2015］07－0125－06

2015－05－20

马贵侠(1978—)，女，合肥工业大学马克思主义学院讲师，中国科学技术大学公共事务学院博士研究生，主要研究方向为社会组织、社区教育研究。叶士华(1984—)，女，合肥工业大学马克思主义学院讲师，主要研究方向为社会政策评估与社会工作实务。

本文系安徽省教育厅重点课题“社会协同视域下安徽社会组织培育与发展研究”(项目号:JS2014AJRW0108)、中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“社会政策视角下城市新贫困群体福利供给研究”(项目号:2014HGXJ0153)的阶段性成果。