区域用岛规划性质和编制工作框架探讨

方春洪，吴姗姗，刘亮

(国家海洋技术中心 天津 300112)



区域用岛规划性质和编制工作框架探讨

方春洪，吴姗姗，刘亮

(国家海洋技术中心 天津 300112)

区域用岛规划制度是国家海洋局为推进海岛保护和利用活动的新举措，目的是为单位或个人开发利用和保护海岛及岛群，提供必要的基础条件。文章阐述区域用岛规划的基础内涵和性质，具有控制引导性、灵活操作性、法律效应性特征;分析区域用岛规划在海岛保护规划管理体系中的地位;同时对区域用岛规划编制工作原则和工作框架进行了探讨。

区域用岛规划;性质;工作原则;工作框架

近年来国家出台众多沿海地区海洋经济发展规划，纷纷将我国海岛作为发展重点，并且设立舟山群岛新区、平潭综合试验区等发展新区，为海岛开发提供政策支持，使海岛迎来前所未有的发展机遇。海岛的开发重要意义不仅在海岛的丰富资源有助于缓解资源压力，更在于海岛将通过自身发展成为海洋经济开发、城市向海拓展的战略支点，海岛正在成为海洋经济发展，甚至趋于发展的新增长极[1]。

然而由于海岛普遍具有面积小、远离大陆、四面环水等地理特征，开发海岛，特别是无居民海岛，存在发展空间局促、交通及水电等基础设施薄弱、投资成本过高等不利因素，造成海岛开发难度大，资源优势难以发挥。因此为加快基础设施建设，满足无居民海岛开发利用必备条件，促进海岛科学开发，国家海洋局于2012年出台了《关于对区域用岛实施规划管理的若干意见》。

1 区域用岛规划性质内涵

《关于对区域用岛实施规划管理的若干意见》中指出：区域用岛是指市、县级人民政府对一个或多个可利用无居民海岛及其周边海域进行整体规划，并由地方政府依据规划先期开展码头道路、供水供电等基础设施建设(含纳入海岛管理的围填海工程)的用岛方式，目的是为单位或个人开发利用和保护海岛及岛群，提供必要的基础条件[2]。因此，区域用岛规划是为统筹区域用岛范围基础设施建设、项目建设开发、生态保护和整治修复制订的整体性、基础性行动方案，它从整体和可持续发展的利益出发，避免区域内海岛孤立发展，实现协作发展而出现的“科学发展、规划先行”的新生事物，重点解决海岛经济发展布局和用岛功能属性间合理布局，与海岛生态环境要求相适宜的合理开发，并以长远的规划作为支撑。区域用岛规划主要内容有区域海岛功能定位、海岛使用空间分区、基础设施规划、开发建设项目规划、生态整治修复规划及规划实施管理对策等内容。

区域用岛规划是海洋行政管理部门根据《中华人民共和国海岛保护法》管理海岛的依据。它是区域海岛使用的宏观性、全局性和指导性文件，是一种拘束性、指令性规划，属于行政规划的范畴。该规划经政府有关部门批准后(编制报批程序见图1)，是指导区域用岛的重要文件，也是审批用岛项目、招商引资的重要依据，任何单位和个人不得随便变更，如确需修改、变动，应按规定程序报批。凡涉及功能定位、用岛面积变化等原则性修改的，必须报国家海洋局批准同意。确需进行个别微调的，须经省级海洋主管部门批准同意，并报国家海洋局备案。

图1 区域用岛规划编制报批程序

区域用岛规划获批后，无居民海岛基础设施(含纳入海岛管理的围填海工程)建设在实施前可不缴纳海岛使用金，仅需到省级海洋主管部门备案登记。由政府筹资或企业投资建设的非经营性公用基础设施(含纳入海岛管理的围填海工程)免缴海岛使用金。经营性公用基础设施，竣工后由经营企业缴纳海岛使用金，办理海岛使用权证书。基础设施用岛项目不再单独编制开发利用具体方案。

区域用岛规划内的单宗用岛项目，按照无居民海岛使用申请审批试行办法编制单宗用岛项目开发利用具体方案，按审批程序和权限，缴纳海岛使用金，办理海岛使用权证书。单宗用岛项目的开发利用具体方案可不再进行海岛使用论证和专家评审。区域用岛规划论证报告书及专家评审意见，作为区域用岛规划范围内单宗用岛项目审查审批的依据。

区域用岛规划具有以下特征。

(1)控制引导性。区域用岛规划的控制引导性主要表现在对海岛开发建设项目具体的定性、定量、定位、定界的控制和引导。这既是区域用岛规划的核心问题，也是不同于其他海岛规划编制层次的首要特征。区域用岛规划规定海岛的主导功能用途和兼容范围控制、海岛使用分区开发建设强度、主要基础设施与配套设施控制、道路及其设施与内外交通关系控制等。区域用岛规划通过对海岛功能的控制来规定海岛允许建什么、不允许建什么、应该建设什么，控制海岛开发建设的意向框架，从而达到引导海岛开发的目的[2]。

(2)灵活操作性。区域用岛规划的灵活操作性，一方面表现在适应海岛发展需要，可以实现规划管理的简化操作，大大缩短决策、用岛审批和项目建设的周期，提高海岛建设开发的效率，区域用岛规划将抽象的规划原则和复杂的规划要素进行简化和图解，再从中提炼出海岛控制开发功能的最基本要素，实现规划设计与规划管理相结合，提高了规划的可操作性；另一方面，区域用岛规划除涉及功能定位、用岛面积变化等原则性修改外，其他指标留有一定的“弹性”，可在一定范围内浮动，同时涉及建筑形式、风貌及景观特色等指标可根据实际情况参照执行，以更好符合区域发展变化的要求。

(3)法律效应性。区域用岛规划是国家和省级海岛保护规划的延伸和体现，是总体宏观法律效应向微观法律效应的拓展，在经规定审批程序后上升为具有法律效力的地方法规，具有行政法规的效能。

2 在海岛保护规划体系中的地位

区域用岛规划是我国海岛保护规划体系的组成部分，是在省级海岛保护规划的指导下发挥地方各级政府在海岛开发利用活动中的引领作用，是县级(市级)无居民海岛保护规划(简称单岛规划)的升华和拓展。

2.1 与国家和省级海岛保护规划的区别与联系

随着《中华人民共和国海岛保护法》的实施，我国海岛保护、利用和管理工作纳入法制管理的轨道，海岛保护规划是从事海岛保护、利用活动的依据。《省级海岛保护规划编制技术导则(试行)》提出，海岛保护规划目的是对海岛进行分类登记，合理划分省级管辖区内海岛的功能分区，指导海岛保护和开发利用活动及海岛管理工作。

海岛保护规划是区域用岛规划的基础。海岛保护规划与区域用岛规划间关系如同“树根”和“树梢”的关系，只有在对海岛合理分类和功能分区的基础上，才有可能对用岛项目间矛盾突出的典型区域进行使用规划，并根据需要与可能发放海岛使用权证书。区域用岛规划是对海岛保护规划的再具体再细化，是对每个海岛具体区域保护和利用的进一步落实和体现。

海岛保护规划与区域用岛规划的定位不同。海岛保护规划的主要依据是海岛自然资源和环境属性，立脚点是确定海岛的主导用途和保护目标，区域用岛规划是区域海岛比较近期而全面的发展构想，是描绘区域海岛未来发展的蓝图，主要任务是根据区域海岛发展条件，从海岛经济发展历史、现状和未来社会需求出发，明确海岛经济发展战略和目标，对区域海岛的生产性和非生产性建设项目进行统筹安排，并对海岛生态环境保护等方面进行总体部署，主要以社会属性为依据，立脚点是怎样实现海岛的最佳效益。

2.2 与无居民海岛(单岛)保护和利用规划的区别与联系

县级(市级)无居民海岛保护和利用规划，是对拟开发利用的无居民海岛编制的单岛保护和利用规划。两者规划的出发点和组织编制主体一致，都是县级(市级)人民政府在上级海岛保护规划基础上对海岛生态环境保护和开发建设活动进行部署，但不同之处在于单岛规划从自身单个海岛发展考虑，对其他海岛统筹和协调发展的全盘考虑不足，而区域用岛规划强调统筹发展和区域发展，讲求区域海岛整体效益的发挥，体现“以大带小、以点带面、整体布局、基础先行”的全局性思路。区域用岛规划在形式上是多个单岛规划的组合，可以替代单岛规划进行指导海岛保护和开发利用。

3 区域用岛规划编制工作原则

海岛是我国重要的海洋资源，科学合理开发利用海岛及其周边海域资源，对海岛地区生态文明建设和区域经济的协调发展具有重要的促进作用。区域用岛规划编制应坚持以下几个原则。

(1)保护为主，科学利用。尊重海岛生态系统的特殊性，对单岛保护对象实行严格保护。根据各个海岛的优势资源和实际情况，科学划分保护区域和适建区域，明确保护措施和管控要求，最大限度地降低对生态环境的不利影响，集约节约利用海岛资源，提高资源利用效率。

(2)因岛制宜，合理布局。结合各海岛的自然资源条件、环境状况、地理区位、保护和开发利用现状，合理确定无居民海岛功能定位和发展战略，以及能够基本满足开发需要的交通、水、电、垃圾和污水处理等基础设施布局，修复必要区域的海岛岛体、岸线、沙滩和植被等自然生态环境，提升海岛资源利用价值。

(3)重点突出，逐步推进。结合无居民海岛使用需求和规划，重点支持开发利用条件较好的海岛进行基础设施建设和项目建设。条件不成熟的海岛采取措施进行有效保护，待开发条件成熟后逐步推进，为区域经济持续发展留有空间。

(4)统筹发展，区域联动。规划统筹区域海岛与周边海岛海域、与邻近大陆之间的联动发展，资源开发和社会经济的互动发展，统筹区域内各海岛间的利用和保护方向。推进陆岛产业联动、基础设施联动建设、资源要素联动配置。

4 区域用岛规划编制工作框架

区域用岛规划编制工作基本框架是基于区域用岛规划编制的主要内容，在规划文本上一般分为总则、现状与形势、用岛规划方案、社会经济效益、规划实施管理对策等内容。工作框架如图2所示。

4.1 总则

介绍规划编制工作的背景、必要性和可行性；列举规划编制过程中依据的相关法律法规、技术标准、区划规划等；阐明规划编制的基本原则，从产业发展、基础设施建设、生态保护等方面明确规划目标；说明区域海岛所在的地理位置，规划海岛数量、分布以及必要的周边海域范围；确定规划的目标期限。

图2 区域用岛规划编制工作框架

4.2 现状与形势

阐述规划规范内海岛及其周边海域区位条件、自然环境及资源条件等概况；介绍规划范围内海岛及周边海域的保护与开发活动现状，说明各海岛保护对象类型与分布等基本情况，地区经济社会发展现状和区域海岛经济发展现状等，结

合区域规划、行业布局规划、产业政策等，阐明规划用岛面临的机遇和挑战、优势和劣势。

4.3 区域用岛规划方案

依据海岛自然资源、环境条件及优势特征，确定区域用岛的主导功能和兼容功能，实施海岛使用空间分区、岸线分类的保护和利用，并说明保护和利用管理要求；结合邻近大陆及周边有居民海岛交通、水电、通信等基础设施布局与规划，按照基础设施共享、合理空间分配的原则，科学选择岛陆、岛际及岛内基础设施位置、类型和规模；科学规划项目开发建设活动，针对海岛生态环境现状和突出问题，规划岛体、岸线、沙滩、植被及周边海域生态等生态整治修复项目内容。

4.4 社会经济效益及规划实施管理对策

从优化海岛开发利用布局，提高海岛利用价值，保护海岛生态环境，促进海岛经济发展等方面分析区域用岛规划实施所产生的社会、经济效益。从海岛管理部门及开发业主等方面分布提出规划实施管理对策，明确规划实施可能对规划范围外敏感目标的影响管理对策。

[1] 蒋云飞.海岛开发新近进展及展望[J].中国城市研究，2012，3(7)：117-121．

[2] 夏南凯，田宝江，江耀武.控制性详细规划(2版)[M].上海：同济大学出版社，2009．

P75; TU984.2

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1005-9857(2015)03-0037-04