全国确权用海变化分析及海域管理对策探析

刘爱智

（河北省国土资源利用规划院 石家庄 050051）

1 引言

2002年1月1日，《中华人民共和国海域使用管理法》正式施行，标志着中国海洋管理工作揭开了全新的一页。十几年来，各级海洋行政主管部门依法行政，有效遏制了海域使用中的“无度、无序、无偿”现象，确权用海使用率逐年提高，海洋资源和海洋环境得到了有效保护。2002年全国确权用海使用率仅28%［1］，而根据“908”专项全国海域使用现状调查数据统计，除广东、上海确权用海比例在50%以下，其他沿海各省、市、自治区确权用海比例均在50%以上，其中辽宁、河北、山东、天津4个省（市）的确权用海比例均在80%以上（天津市确权用海率达100%）［2］。

确权海域面积，是指已经政府批准取得海域使用权的项目用海面积。海域使用面积，是指实际存在的所有排他性用海面积，包括已经取得海域使用权和尚未取得海域使用权的项目用海面积。由于查清海域使用面积需要全国范围的海域使用现状调查，调查周期长，不易实现，而最新的全国海域使用现状数据（“908”专项调查资料）也已经成为历史资料，故本文选取2003－2013年各年份确权用海面积和发证数量等基础数据资料，分析沿海11个省、市、自治区和各类确权用海的年度变化情况，数据资料来源于历年国家海域使用管理公报，分析结果可靠性较强。

2 确权用海变化分析

2.1 数据验证

据2002年海域使用管理公报，截至2002年年末，各用海类型已确权的面积分别为：渔业用海559 646 hm2，交通运输用海14 311 hm2，工矿用海14 922 hm2，旅游娱乐用海3 776 hm2，海底工程用海3 087 hm2，排污倾倒用海754 hm2，围海造地用海15 493 hm2，特殊用海1 666 hm2，其他用海11 085 hm2［1］。可以得出2002年末确权用海特点：① 渔业用海比重大，占将近90%，地位举足轻重；②交通运输用海、工矿用海、围海造地用海比重较大，分别为2.3%、2.4%、2.5%，地位重要；③ 旅游娱乐用海、海底工程用海、排污倾倒用海、特殊用海、其他用海比重较小，占比均小于1%，地位较轻。分析结果与全国海域使用现状调查数据分析结果基本一致［2］，故选取确权用海数据分析全国海域使用状况大体能反映用海基本情况，有一定的参考价值。

2.2 全国沿海11个省、市、自治区确权用海变化分析

2.2.1 确权发证数量和面积变化情况分析

全国沿海11个省、市、自治区在2003－2013年间确权用海发证数量和面积变化情况如下。

（1）辽宁省确权发证数量呈现先增后减再小幅增加的变化趋势，在2006年出现最高峰值，确权用海面积大体呈现逐渐增加的趋势，在2013年出现最高峰值（接近15 000 hm2）。

（2）河北省确权发证数量年度变化较大，呈不规则“M”型分布，两个高峰值分别出现在2006年和2011年，以2011年为最高峰，确权用海面积变化趋势类似，也基本呈不规则“M”型分布，但总体数量不大，同样在2011年出现最高峰值。

（3）天津市受海域空间资源总量限制，确权发证数量年度变化不大且数值较小，确权用海面积在2003年出现一个高峰值（超过15 000 hm2）之后保持较低水平。

（4）山东省确权发证数量近似呈“W”形分布，在2006年出现最高峰值，确权用海面积近似呈“N”形变化趋势，在2013年出现最高峰值。

（5）江苏省确权发证数量保持较稳定状态且数值不大（500本以下），确权面积先增后减，基本呈倒“V”形变化，在2005年出现最高峰值。

（6）上海市在2003－2005年没有确权用海，在2006－2013年期间年度确权用海不超过10宗，面积也不大，仅在2007年超过1 500 hm2。

（7）浙江省确权发证数量和面积呈下降趋势，个别年份有小幅增长。

（8）福建省自2003－2009年，年度确权发证数量呈“U”形变化趋势，且数量较大，在2008年出现最高峰值且列同年度全国第一，在2010年出现大幅度下降之后保持较低水平，确权面积大体呈下降趋势且数额不大。

（9）广东省确权数量在2003－2008年呈先减后增状态，2009年大幅下降之后呈小幅逐渐下降趋势，确权面积年度变化不大且各年度水平不高，在2007年出现最大面积（不超过20 000 hm2）。

（10）广西确权发证数量在2003年出现最高值（1 004本），之后保持在500以下的较低水平，确权面积各年份变化幅度不大且保持较低水平（10 000 hm2以下）。

（11）海南省确权发证数量呈先速增后速减趋势，在2008年出现最高峰值（1 656本），确权面积呈小幅增长趋势且各年份均为较低水平。

2.2.2 确权用海变化特点及原因分析

综合分析各省份确权用海变化特点及原因：首先，用海需求量变化是导致确权用海变化的一个主要原因；其次，加强海域管理力度有助于推进确权发证工作。例如：在2003年沿海各地普遍加强了对海域使用情况的摸底排查和清理整顿，全面清理不合理用海和无证用海；国家海洋局还组织开展了海域法及配套制度执行情况大检查活动，使沿海各地海域使用确权发证工作全面推进，各地年度确权发证数量基本都处于历史较高水平，有些地区在2003年确权发证数量甚至居近10年之首，如浙江、广东、广西。另外，天津、福建、广西确权面积在2003年出现最高峰值。例如：在2006年，国家海洋局会同财政部发布了《海域使用金减免管理办法》，沿海各地严格执行海域使用金减免规定，积极扶持国家重大建设项目，认真落实养殖用海海域使用金减免的各项优惠政策，沿海各地分别召开了“百县示范活动”工作会议，通过加强对示范县建设工作的政策引导、具体指导和经验推广，全面推进养殖用海管理工作，各示范县养殖用海确权发证率超过94%，比2005年提高了27%。2006年，大部分沿海地区确权发证数量有较大幅度的增长，辽宁、山东等部分省份在2006年确权发证数量出现历史最高值。另外，自2012年全国实行了海域使用权统一配号制度，也促使确权发证率有所提高，在2013年出现增长趋势。

进一步分析各地确权用海特点及原因，按确权用海面积整体水平可将沿海11个省、市、自治区分为3类：第一类包括辽宁、山东、江苏3省，各年份确权用海面积与其他省份相比明显处于一个较高水平，原因是一方面这3个省份海域面积和海岸线长度值较大；另一方面海域管理水平较高，未确权用海比例较小。第二类包括浙江、福建、广东3省，确权用海面积水平相当，处于中等水平，这3个省份虽然海域面积和海岸线长度值较大，但未确权用海比例较高，其中广东省未确权用海比例达95%，浙江45%，福建39%［2］。第三类包括河北、天津、上海、广西、海南，确权用海面积水平较低，主要原因是这5个省（自治区、直辖市）海域空间规模较小。另外，不同海域使用类型也影响确权面积的大小，如海南省以渔业用海为主，虽然确权发证数量不小，但确权用海面积值很低；而河北省虽然海域面积和岸线长度水平不高，但确权面积平均水平在同类中居首，这与河北省港口建设和大面积城镇建设填海有关，另外，河北省未确权用海比例较小（14%）［2］。

2.3 不同类型用海确权面积变化分析

2.3.1 海域使用分类体系变化

2009年，全国施行了新的海域使用分类体系，新版海域使用分类体系与2002版旧的海域使用分类体系一级类数量相等（9个），个别名称和含义有所差异。其中旧版分类体系中的“工矿用海”在新的分类体系中改为“工业用海”，“围海造地用海”改为“造地工程用海”。从含义及包含的二级类看，工矿用海是指开展工业生产及勘探开采矿产资源所使用的海域（包括盐业用海、临海工业用海、固体矿产开采用海和油气开采用海）。工业用海是指开展工业生产所使用的海域（包括盐业用海、固体矿产开采用海、油气开采用海、船舶工业用海、电力工业用海、海水综合利用用海和其他工业用海）。两者含义相近，后者将二级类进一步细化了，因此新版工业用海可以替代旧版工矿用海。围海造地用海是指在沿海筑堤围割滩涂和港湾，并形成土地的工程用海（包括城镇建设用海、围垦用海和工程项目建设用海）。造地工程用海是指为满足城镇建设、农业生产和废弃物处置需要，通过筑堤围割海域并最终填成土地，形成有效岸线的海域（包括城镇建设填海造地用海、农业填海造地用海和废弃物处置填海造地用海）［1］。两者含义相近，围海造地用海所包含的工程项目建设用海二级类概念模糊，易混淆，造地工程用海增加了一个废弃物处置填海造地二级类（表1）。

表1 海域使用分类体系比较

经比较，现行版海域使用分类体系更加明晰，更方便于海域使用管理。以下数据比较均采用现行版海域使用分类体系的一级类名称。

2.3.2 渔业用海确权面积变化情况分析

渔业用海确权面积占各年份确权总面积比例大，为了便于比较其他类型用海的变化情况，故将渔业用海做单独比较。

渔业用海确权面积在2003－2013年间呈现波动型增加趋势，在2009－2011年保持平稳状态，2012年又大幅增长，且在2013年达到最高峰值。这一方面反映了国家对养殖用海扶持力度的加大；另一方面也反映了渔民的依法用海意识逐渐增强了。

2.3.3 其他类型用海确权面积变化情况分析

工业用海确权面积在2003－2013年间呈现波型分布，整体呈增长趋势，在2010年达到最高峰值，2011年和2012年有所下降，2013年又有小幅增长，确权面积在各年份均居前列，特别是2009年以后，基本各年份均居首位（2011年略低于造地工程用海）；交通运输用海在2003年出现最高峰值，之后大幅下降后保持较小幅度波动状态，确权面积在各年份均居前列，其中2006年、2011年居首位，其他年份居第二位；旅游娱乐用海在各年份确权面积均不大，但近5年有增加趋势，且地位已跻身前四；海底工程用海在2003年和2004年确权面积较大，尤其以2003年最为显著，其他年份确权面积均很小；排污倾倒用海各年份确权面积均不大且大体呈下降趋势；造地工程用海在2007年前呈现逐年增加趋势，至2007年达到最高峰值，之后又呈下降趋势，2011年降至最低，2012年和2013年又有小幅增长，造地工程用海在2005－2008年4年间确权面积较大，除2006年位居第二，其他3年均居首位。

2.3.4 各类型确权用海特点及原因分析

（1）渔业用海比重大，地位举足轻重。在2003－2013年期间，渔业用海确权面积与其他各类用海确权面积相比均占绝对优势，除2004年占80%以下（76%），其他年份所占比例均在80%以上，其中2012年和2013年均突破了90%，分别达到92.7%和91.2%的较高水平［1］。近年来全国各地普遍探索养殖用海管理新机制，加大养殖用海扶持力度，保障渔民用海权利，提高渔民依法用海意识，很大程度上规范了养殖用海秩序，提高了确权发证率。渔业用海在较长时间内仍是我国最传统的用海方式，海洋渔业作为传统产业的主体地位不易改变。

（2）工业用海、交通运输用海、造地工程用海比重较大，地位重要。在2003－2013年期间，除渔业用海外，这三类用海年度确权面积大都居前三位，期间海洋交通运输业总产值和各类临海工业总产值之和占所有海洋产业总产值的比例也保持稳定增长趋势，是带动海洋经济发展的支柱产业，但这三类用海也是涉及填海面积较大、改变海域自然属性程度最大的用海类型，对海洋资源与环境压力巨大。为此，近年来国家下发了一系列加强围填海管理、控制围填海规模的管理办法，并采取了有效措施，特别是自2012年国家要求各省、市、自治区正式使用国家海域动态监视监测管理系统进行围填海计划指标数据填报，使围填海计划实现了规范化管理，一方面保障了国家重点基础设施、产业政策鼓励发展项目和民生领域项目的用海需求；另一方面也对地方围填海规模实施了总量控制，海洋资源和环境得到了有效保护。

（3）旅游娱乐用海比重增加，旅游资源潜力大。随着生活水平的提高，人们对旅游资源的需求量也增加了，旅游娱乐用海确权面积近年来呈现增加趋势，滨海旅游业产值占当年海洋产业总产值的比例也由2003年的24.9%上升了近10个百分点，达到2013年的34.6%［3］。我国海洋旅游资源类型丰富，目前开发利用程度较低，且基本集中于近岸海域，向远岸开发将是今后海洋旅游资源开发的趋势。

（4）海底工程确权用海呈下降趋势，个别年份确权用海多。海底工程用海仅在2003年和2004年确权面积较大。2003年国家完成了全国海底电缆管道普查的资料整编工作，并于2003年12月30日通过了《海底电缆管道保护规定》，完成了春晓油气田海底管道等4个项目的路由调查及铺设施工的审批；2004年又签发海底电缆、管道铺设施工许可证10本，海底电缆、管道铺设长度1 007.87 km［1］。

（5）排污倾倒用海比重小，呈下降趋势。一方面受保护海洋环境的需要，国家不断加强排污倾倒用海的控制力度；另一方面当前纳入海域管理的排污用海较少，一些临海企业未经审批直接向入海河口和近岸海域排放污水造成海水污染的情况并不少见。

3 加强海域使用管理的对策

3.1 规范海域使用，强化依法用海

目前沿海11个省、市、自治区未确权用海比例参差不齐，个别省份还很大，各省级海域管理部门要加强市、县海域管理工作检查和用海项目执法监督，符合海洋功能区划的要尽快办理海域使用手续，不符合区划的要依法清理。同时要加强海域使用动态监视监测管理系统对海域管理的支撑作用，加大疑点疑区核查力度，全面清理未批先建、超范围围填海等违法用海行为。另外要利用媒体等各种手段加强依法用海意识宣传，提高用海单位或个人自觉办理海域使用权证的意识，逐渐将用海项目全部纳入海域管理。

3.2 正确使用海域管理的经济手段

为了提高海域利用效率，解决海域使用过度、无序、无偿等状况，国家出台了一系列海域有偿使用的相关制度和规定，主要涉及海域使用金征收标准及减免等方面内容，同时为了保护海洋环境还制定了海洋工程排污收费标准和海洋倾废收费标准。海域管理的经济手段在一定程度上减少了对海洋资源与环境的压力。但目前海域使用金征收标准和排污、倾废收费标准存在偏低问题，不能有效发挥保护海域空间资源和控制污染物排放、倾倒的作用，因此应研究制定更科学合理的收费标准，允许各省份根据实际情况对海域使用金征收标准进行合理调整，比如依据不同用海类型、产业类型细化海域使用金征收标准。同时根据不同海域环境容量实行分类污染物排放总量控制和阶梯收费模式，通过提高收费标准和加大处罚力度加强海域资源和海洋环境保护。另外要充分发挥招拍挂等市场机制在海域使用中的作用，不断提高海域使用权市场化配置程度。

3.3 科学开发，推动海洋经济向质量效益型转变

海洋经济的快速发展是海域使用经济效益增长的直接体现，但目前沿海各地普遍存在不同程度的开发粗放、生态破坏、环境污染等问题，海洋资源的总体利用效益不高。我国海洋经济发展地区分布不平衡，可持续发展能力参差不齐。冯晓波对沿海11个省、市、自治区的海洋经济可持续发展能力进行了评价分析，得出可持续发展能力较强的为广东省、山东省、上海市、浙江省，可续续发展能力适中的为福建省、天津市、辽宁省，而江苏、河北、海南、广西可持续发展能力较弱。分析得出：① 广东省因海洋新兴产业发展能力较强，其可持续发展能力也较强，因此要优化产业结构，大力培育海洋新兴产业，对新兴产业给予政策和财力支持；② 上海市因海洋科技发展能力很强而走在可持续发展的前列，因此要积极发展科技含量高的海洋产业；③ 广东省和浙江省因海洋环境承载保护能力较强而具备较强的可持续发展能力，因此要加强海洋环境保护和整治修复［4］。另外，我国海洋开发多集中于近岸海域，造成海岸线资源的极度稀缺和海洋环境的严重污染，我们应借鉴发达国家立体、绿色、有序的开发模式，大力发展战略性海洋新兴产业，推动海洋经济向质量、效益型转变，走绿色、可持续之路［5］。

［1］国家海洋局 .海域使用管理公报（2002－2013）［EB/OL］.［2014－03－16］.http：//www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/hysyglgb/.

［2］翟伟康，张建辉 .全国海域使用现状分析及管理对策［J］.资源科学，2013，35（2）：405－411.

［3］国家海洋局 .中国海洋经济统计公报（2003，2013）［EB/OL］.［2014－04－11］.http：//www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyjjtjgb/.

［4］冯晓波，赵勇 .沿海地区海洋经济可持续发展能力实证研究［J］.资源科学，2005，27（5）：20－26.

［5］刘容子，张平 .推进海洋经济发展转型［N］.中国海洋报，2013－8－13（A1）.