人大、政协的会议时间能否错开

侯欣一

政协是一个会议性组织，因而如何开会，甚至何时开会对于政协作用的发挥非常重要。本文限于篇幅，仅就政协开会的时间问题谈点个人看法。

众所周知，中国人民政治协商会议成立于1949年9月，按照1949年9月27日通过的《中国人民政治协商会议组织法》规定，中国人民政治协商会议分为中国人民政治协商会议、政协全国委员会和政协全国委员会常务委员会三个层次。中国人民政治协商会议每三年召开一次会议，政协全国委员会每半年召开一次会议。至1954年政协全国委员会共召开了4次会议。1954年第一届全国人民代表大会召开，至1958年一届人大共召开了5次会议，而同期全国政协共召开了3次会议，全国人大、全国政协不仅开会的次数不同，且会期也不在一个时间段，也就是说仅就时间而言人大和政协之间没有多少实质性的联系。1960年3月29日第二届全国人大和第三届全国政协会议同时举行，并尝试让政协委员列席人大会议，此后，成了一种政治惯例，再无变化。

全国人民代表大会是国家权力机关，行使国家的立法权和重大事项的决定权；而作为中国特有的政治组织——政协的主要功能则是协商、监督和议政，即人们常说的“参政不执政，议政不决策。”两者有着本质的不同。笔者认为，目前这种合在一起开会的模式固然有其道理和正面意义，但也同样存在可以商榷的地方。

在中国的所有政治性会议中最先召开的应该是政协会议。在当下中国的现实政治运作中，属于中央层面的会议主要有中共中央全会、全国人大会议和全国政协会议。按照协商在决策之前的逻辑，政协会议理应最先召开，而且不设议题，完全务虚，利用政协中的界别平台整合民意，通过有效的协商形成若干涉及国家未来发展的重大问题，在政协会议上进行广泛和有深度的讨论；其次，召开执政党的全国代表大会，对政协会议上讨论过的问题、形成的主要观点，选择若干进行讨论并在此基础上形成决策建议。这样做的好处不仅可以使决策更加科学，同时，也使决策有着更多的民意基础；再次召开人民代表大会，将执政党提交大会讨论的事项通过人大这一代议性组织进行讨论和表决，使之上升为国家意志；最后召开国务院会议对人大形成的决定部署落实。如此，便形成一个完整的协商、决策、表决到执行的会议链条。不仅分开召开，而且从最理想的角度讲每个会议之间的间隔最好不少于三个月。一旦执行的过程中出现了问题，不管这种问题是决策不慎导致的，还是执行的失误造成的，又可以通过新的政协会议进行协商和讨论，然后提交执政党的全国代表大会进行调整，及时找出补救的办法，将失误减少到最低限度，循环往复。

政协是政治组织，其所议的“政”应该是政治，是国是，而不是简单的国事。政协委员的特点是位置超脱、智力优势，加之一定程度上能够整合界别的声音和诉求，如能充分利用，对于提高执政党和人大决策的科学性和前瞻性，避免决策的盲目和失误会起到有益作用。反之，如果协商和议政在决策之后，让其讨论些事务性的问题，总想着如何解决政府执行中所遇到的困难，以提案被政府采纳的数量来评价政协及政协委员工作的好坏，不但使政协议政的范围受到限制，客观上也降低了政协的作用。

目前这种人大、政协两会合在一起开会的惯例，似不符合决策在前的理论需要。退一步讲即便政协的议政建议很有价值，由于合在一起开会，按照人大只比政协晚闭幕两天的现行政治惯例，从时间上讲它也很难被人大表决时所吸收。此外，按照现行的惯例，政协一般比人大提前两天开会，因而政协真正被社会各界所关注的主要在人大尚末开会的这一两天，人大是权力机关，只要人大一开会，整个社会的关注点自然就转移到人大会场和代表身上。其实，由于目前我国人大代表组成的结构，人大代表发言时都较为谨慎，表态性的语言所占比例较高，经常听到一些负责报道两会的记者说，就整体而言，两会上政协委员说话时顾虑相对少些，议政的水平也相对高些，但现实的会期安排却在一定程度上降低了政协的作用。

此外，仅从会务的角度讲也应该让人大和政协分开开会。由于全国人大代表和全国政协委员的人数实在太多，五六千人合在一起开会，给会议的主办者带来了相当大的压力，其主要精力往往不得不放在会务方面，而对会议的内容则很难给予更多的关注。