公共教育政策视角下城乡义务教育公平性探究

刘斌　廖小东

摘 要：由于二元社会经济结构的制约，义务教育领域的政策体现出城乡不同，突出表现在教育资源配置的公平性方面。文章从公共教育政策的视角，对城市和农村义务教育的基本情况做了比较，认为城乡义务教育存在着一定的差距并且持续拉大的趋势是当前实现教育公平所面临的严峻现实，而政府作为公共教育政策的执行主体，应该从公平的角度对城乡义务教育资源进行合理配置，同时要对乡村薄弱地区予以补偿和照顾，保障全体社会成员享受教育公平。最后尝试性地认为以公平导向和法律导向的公共教育政策是实现教育公平的有效途径。

关键词：公共教育政策；义务教育；公平性

中图分类号：G40-011 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）15-0123-02

引言

教育政策与教育公平在教育行政管理活动中出现的频率是相当高的。本文在阅读大量文献并结合国内外学界的各种定义，将公共教育政策界定为：国家在不同时期制定的某种带有持续性、纲领性、计划性的教育目标和教育任务，并以此来调整人们的教育关系，指导约束人们的教育行为。将教育公平界定为：国家对教育资源进行配置时所依据的合理性规范和原则，其目的在于实现教育利益分配的公平。既然本文是探讨公共教育政策视角下城乡义务教育的公平性问题，那么有必要对二者之间的关系做一个简要的概述。

一、概述

1.价值同构关系

教育政策的价值内核在于追求教育公平，而众多学者也在极力呼吁教育公平理应成为教育政策的基础性伦理诉求。“教育公平就本质而言，是教育领域中人们对受教育权利、机会等利益条件的享有和评价，是对教育资源分配的一种价值度量。”[1]可以说，教育公平最根本的就是人们接受教育机会的均等和教学资源的合理分配。由此可见，教育政策与教育公平两者追求的价值和目标同源又同构。

2.手段与目的关系

教育公平的实现与教育政策是相辅相成的。也就是说，教育政策是实现教育公平的重要条件，是达到教育公平公正的有效手段。任何教育政策如果不去追求公平和效率，便失去了目的的手段，也就失去了合法性。王举认为：“教育政策合法性的价值前提在于教育公平。”[2]反之，教育公平如若离开了教育政策的调节作用，也就失去了根本的保障。

二、城乡之间义务教育资源配置的现状

1.城乡义务教育阶段师资力量差距明显

师资条件的一个重要参考指标就是教师的学历层次。从学历层次看，农村中小学的教师受教育程度与城镇乃至全国平均水平都存在较大的差距。城市初中教师本科学历占的比例最大，而农村初中教师专科学历占的比例最大。农村初中教师高学历者（含研究生毕业）同比城市仅为其三分之一左右。从教师职称上来看，城市一级教师所占的比例最大，农村二级教师所占比例最大，部分农村初中教师未评职称。

2.城乡基础教育的办学条件与资源投入差距悬殊

通过将城市与乡村的办学指标相比，我们总体看到城乡中小学的办学条件和硬件设施配备差距不大，其中农村中小学生均校舍面积指标还要略高出城镇水平。但农村硬件设施的人均占有比例差距还是比较大，其中差距幅度最大的是生均危房面积。另外，国家对城乡教育的财力支持是最有效、最直接的手段。从已有数据来看，国家对城乡教育的财力投入存在着明显的差距。2010年的中国教育年鉴统计数据显示，农村小学教育经费为3 041.97亿元，农村初中教育经费为1 842.18亿元，农村义务教育的经费总额为4 884.15亿元；城市小学教育经费为4 642.60亿元，城市初中教育经费为3 152.37亿元，城市义务教育经费总额为7 794.97亿元，是农村义务教育经费总数的1.6倍[3]。

3.城乡之间教师待遇存在巨大鸿沟

教师是义务教育的直接实施者，教师待遇的高低直接影响教师教学的积极性，而教师待遇又由教育政策规定，国家对城乡教师实施不同的待遇标准。尽管城乡学校教师的基本工资一样，但城乡之间经济发展水平差别较大，导致城市学校教师的实际收入要远远高于乡镇教师，有的甚至要高出好几倍。加之乡镇的教学条件大多比较艰苦。因此，大多乡镇教师都在想办法向城区学校调动，很难安心教学。这些都加剧了城乡义务教育的不公平性。

通过上述分析我们可以看出，目前我国城乡义务教育在师资力量、办学条件、教师待遇三个方面都存在一定差距。可以说，义务教育资源供给和利益分配的城乡不均等是导致我国城乡义务教育在教学质量和教学效果方面存在较大差距的直接原因。

三、影响城乡义务教育资源配置不公平的原因分析

1.教育资源分配倾向于城市

由于城市教学资源集中，基础设施比较完善，教育改革当中的教育经费和资源分配自然倾向于城市，这种“城市化取向”的教育歧视性政策，直接导致了公共教育资源分配的不均衡和不公平。这一政策突出表现在教育公共品的建设上，城市学校多数由政府财政出资修建，而乡村学校则多为村民筹资修建。另外，在有限的教育财政投入中，农村能分到的份额远远少于城市，满足不了农村的适龄人口教育。因此，可以说教育资源分配的城市化取向，直接导致城乡之间教育发展的不均衡，城乡教育差距越来越明显。

2.城乡二元教育结构的制约

20世纪50年代，在计划体制的逻辑驱使和“赶超战略”的现实压力下，城乡二元教育制度便应运而生了，使得政府将可调动的教育资源几乎全部投入了城市的教学，农村教育的投入便主要成了农村的事情。在这种历史条件下形成了“农村教育”和“城市教育”的城乡二元教育分割结构，直接后果是分属于两种制度下的教育者和受教育者的权利的实现程度截然不同，不同的社会成员及其子女必然宿命地面对着教育机会的不平等。

3.农村教育经费投入不足

1985年中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，1986年国家颁布并实施《义务教育法》，明确了九年义务教育由政府分级管理的办法。然而由于具体职责不清，在实施过程中，中小学的管理权限被下放到了乡村两级，其中隐伏着很大的问题。第一，我国大部分乡镇财力有限，办学经费主要来自向农民收取教育费附加和教育集资款等，加重了农民负担。第二，教育资源难以做超越乡村范围的优化配置。可以说，农村义务教育经费投入不足严重制约着农村义务教育事业的发展和教育管理水平的提高。

四、优化城乡教育资源配置与教育公平实现的政策路径

公共教育政策的内核在于不仅要从社会观念上而且要从法律层面上保障每个适龄阶段的公民接受同等的教育，拥有接受教育的同等权利，只有这样，教育政策才具有合法性。因而，科学地分析和正确地认识城乡教育存在的问题，并积极寻找对策，将对实现教育公平具有重大的现实意义[4]。

1.以法律为准绳优化教育资源分配

现代的教育行政管理活动，必须在国家制定的法律框架内进行。国家教育法律一旦颁布和施行，就必须维护它的权威性和保持它的稳定性，任何教育法律关系主体（教育行政部门、教育机构、学校、公民个人等）都必须在法律规定的范围内活动，要做到“依法治教”。以国家法律为准绳来优化教育资源意味着对城乡教育资源的分配必须依据《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国未成年人保护法》等法规来实施，依法分配，杜绝城市化优先和效率优先的不正倾向，同时意味着即便在某些市场准入的教育领域，也必须在国家教育法律法规的范围内和政府教育行政及其他部门的监控下运作。

2.以实现社会公平为目标配置教育资源

政府在制定公共教育政策，进行教育资源配置时，必须要从“精英教育”转向“大众教育”，从“城市中心”转向“一体化发展”，从“市场产业化”转向“公共利益性”，这三种理念转向都蕴含着一种理念，即城乡教育的协调发展、优势互补、双向共荣。这种理念转向不是政府的恩惠，而是一种必需的责任，只有政府通过教育改革让“平等正义思想深入人心，废除城乡教育双轨制才能真正落实下去；否则，即使名义上废除了，还是会出现双轨制的各种变形，头脑中没有了等级思想，生活中才会杜绝等级差异[5]。”

3.推进农村补偿性教育政策的发展

由于先天性的经济差距再加之后天教育政策的城市化倾向，使得城乡教育不可避免地出现了巨大的差距。农村教育相对城市教育处于弱势地位。因此，为了更好地实现教育公平，政府在进行教育资源的投入和分配时，对广大农村地区应该实行补偿性的教育政策。可以从以下几个方面着手：1）在师资力量的补偿配置中，要加强农村教师的培训计划，加大对大学生支教的支持力度，同时要完善农村教师工资经费保障、生活补助机制；2）在办学条件的补偿配置上，着力对农村学校软硬件办学条件的提高与改善，如寄宿制学校、校舍的改造以及现代教学设备的购买。3）在教育经费的补偿配置上，要加大对广大农村地区义务教育经费的投入和扶持，加大中央财政的转移支付力度。

五、结语

教育公平是人们追求的永恒理念，是人类奋斗的方向与目标，是教育政策的基本价值取向。城乡基础教育公平的实现事关整个国民教育的发展，从根本上取决于城乡教育资源的配置是否合理是否公正。为了促进城乡基础教育公平的实现，不仅需要政府制定及执行合理合法的公共教育政策，将教育政策由城市倾向于农村，加大对农村地区教育经费的投入，而且必须要有公平公正的教育政策价值理念，同时对农村基础教育实行补偿性的政策改革。只有这样，我们才能缩小城乡基础教育的差距，为城乡适龄学童创造教育机会的平等性与公平性。

参考文献：

[1]庞君芳.教育公平视域下教育资源的均衡发展[J].学术探索，2015（1）：141.

[2]王举.教育公平：教育政策合法性的价值前提[J].当代教育论坛，2015（1）：58.

[3]数据来源：中国教育统计年鉴2010[EB/OL].[2015-03-02].http：//www.moe.gov.cn/.

[4]游河，刘小干.城乡基础教育公平问题研究[J]农业考古，2007（3）.

[5]王本陆.取消双轨制：我国农村教育改革的伦理诉求[J].北京师范大学学报：社会科学版，2004（5）.