国库集中支付下事业单位面临的挑战与对策

银庆华

摘 要：2013年初召开的一次国务院廉政工作会议上，再次提出为了达到国库集中收付制度的全覆盖，必须继续推行国库集中支付制度的深度改革。而我国大部分事业单位是分属于各级财政的预算单位，因此财政的这一项重要改革几乎包括了全部的属于财政各级预算单位的事业单位。研究发现，我国国库集中支付制度下的事业单位财务管理所面临的挑战繁多，主要表现在：财务管理观念方面、预算管理、内部控制管理制度方面、事业单位在财务核算方面、事业单位年终决算报表等方面都存在着不可忽视的问题，并提出如下政策建议：转变财务管理的理念，把握改革思路；强化预算管理的方法；建立完善国库集中支付内部控制制度；规范单位会计核算工作、健全会计核算体系；加强学习，提高财务管理人员业务水平和素质。

关键词：国库集中支付；事业单位；财务管理

中图分类号：F014.35 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）15-0062-04

引言

从2001年开始，国库集中支付制度改革先是从小部分中央预算单位试点实行，之后经过全国各级财政部门逐步推进，攻坚克难，才使得改革范围逐步扩大，截至目前，这项改革基本上已在全国县以上地区及有条件的乡镇基层预算单位实行了。2013年初召开的一次国务院廉政工作会议上又提出了对国库集中支付制度的新要求，即为了达到国库集中收付制度的全覆盖，必须继续推行国库集中支付制度的深度改革，大力推行。而我国大部分事业单位是分属于各级财政的预算单位，因此财政的这一项重要改革几乎包括了全部的属于财政各级预算单位的事业单位。在我国，事业单位是指从事教育、科技、文化、卫生等活动的，目的是为了国家社会公益，并且由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的社会服务组织。是集服务性、公益性、知识密集性等特点于一身的重要的社会职能部门和机构，他们承载着丰富社会文化，巩固国家经济实力，改善人民生活，提高生活质量，并且使人民在精神上和物质上都极大的丰富的职能。

按照惯例，国家财政拨款是我国事业单位的主要经费来源，因此，事业单位的财务管理模式主要是预算管理。预算管理即事业单位根据事业发展计划和任务编制年度财务收支计划，国家对事业单位实行定向补助、定额或者核定收支的预算管理办法。预算由收入预算和支出预算组成。而国库集中支付制度改革正是基于事业单位的这种管理模式而产生，这项改革推行后事业单位的财务管理工作发生了巨大的变化，涉及预算管理方面、会计科目及财务核算方面、决算报表方面、公务卡改革方面、政府采购方面等等；此外，为了应对财政方面的改革变动，事业单位财务管理的制度与方法也适当发生了改变，以此来适应改革的需要，为会计核算提供了统一的标杆，2007年就酝酿修订的《事业单位会计制度》也已在2012年底出台，并于2013年1月1日起全面实行新制度。

国库集中支付制度改革为事业单位财务管理带来的挑战，在改革这一过程中分析国库集中支付制度改革下事业单位财务管理存在的问题与原因并找到解决对策，力求为进一步加强事业单位财务管理工作提供科学有效的方法，进一步完善国库集中支付制度下事业单位财务管理具有一定的意义。

一、国库集中支付制度下事业单位财务管理面临的主要问题分析

（一）财务管理观念方面存在的问题

国库集中支付制度的理解需要不断地深化吸收和不断深刻理解，并且与时俱进。与传统的财务管理方法相比，新改革更具有政策性及广泛性，在某种程度上是之前财务管理方法的升级版。但不足之处也会同时存在，其操作过程烦琐，账务处理也相应发生了较大的变化，而很多事业单位的财务管理人员故步自封，不愿放弃旧财务管理办法，无法适应新改革，对于现行支付制度掌握的模棱两可，认识上存有误区，导致思想观念无法及时地转变过来。

（二）预算管理存在的问题

1.预算编制内容缺失、方法欠妥。近年来，财政部门不断推行事业部门预算方面的改革，虽然事业单位的预算编报质量逐年提升，但增量预算方法还是为大部分事业单位所沿用。其具体方法就是在上一年度预算的基础上，进行增减，并没有对本期的预算特点和生产经营特点进行充分的整合，通过这种方法进行收入和支出的预算编制，会造成较大的误差，这种方法过度地依赖往年数据，虽然简单方便，但是没有根据本年度的实际情况进行全面充分的调整，缺乏科学性和理论支持，并且这种方法并不具有普适性。在预算基数大的部门，预算经费比较多，反之同理，这种错误的预算方法造成了与实际资金需求的差距。预算的编制方法单一，仅仅依靠预算程序员单一的输入预算数据，单位预算编制人员在编制预算时，不能严谨规范的进行，一方面因为没有统一的标准，没有合理的编制方法，编制预算时主观性强、随意性强；另一方面因为预算编制程序也不合理，没有进行必要的研究工作，“以收定支”的预算较为严重，因此编制的预算往往不能客观反映单位实际收支情况，工作的侧重点不能够体现、不够科学合理，将预算当成走过场、完成任务，使资金的使用不科学。

2.预算工作不细化，经费使用偏离预算。实际账目与预算形成的差额，使得预算不能很好地提供应有的作用，部门预算编制不完善。若事业部门在年初制订今年的预算计划，由于工作做得不到位，不够细化，导致实际发生的现金流与预算差别很大，就要进行人工调整。但人工调整绝非易事，由于预算部门有相关的要求，一年的预算金额一旦批准，就不得调整各个款项的预算额和用途。这就使得预算部门在年初制订计划时候会虚增和虚报预算，或者有些部门不具体细化各个款项的用途，只注明大类预算款，任何小型支出都可以划款，这使得预算的管理十分不严谨，使部门预算失去其应有的严肃性。

3.预算执行的监督机制有待进一步完善。部门预算审批流程太过流于形式，法律审批环节浮于表面。所有的预算若没有明显的漏洞，基本都是一次性通过。此外，预算程序、过程，预算的使用不公开、不透明，使得预算与实际使用缺乏监督效应，公众无法了解预算的使用去向，也就形成了很大的财务漏洞。此外，目前还存在审计机构与事业单位私下交好的情况，这样就使得纪检、审计单位等审计机构的审计工作只是在表层执行，形式大于实质。没有起到应有的监督作用。同时，有没有相关的法律法规去严惩这种舞弊徇私的行为，惩罚的力度不够大，无法从源头遏制这种现象。

（三）内部控制管理制度方面存在的问题

1.缺乏健全有效的内部控制管理制度。在我国，内部控制制度的缺失是我国90%事业单位面临的问题，甚至有些单位的内部控制方面的法律法规都没有建立。即使建立了内部控制制度的事业单位一般也都是照搬有关部门制定的规章制度，而这些制度往往是普遍适用于大多数事业单位的，缺乏具体的针对性，应用到具体的单位后实用性非常低，也就无法真正有效地实行内部控制。

2.国库集中支付在事业单位内控中未普及。事业单位的基本支出预算指标财政往往在年初一次性下达，项目指标根据项目实施情况分月下或一次性下达，下达指标后用款的预算单位要分月、分次地将用款计划上报，经财政批复后用款单位就可以按计划使用了，就是在这一环节，用款单位因为没有相应的内控制度管理，导致事业单位可能不按照计划使用资金，违规使用资金，甚至造成项目资金被挪用挤占及改变用途等违反资金财务管理制度的行为。

3.内控的评价、监督缺失。事业单位内控制度没有统一规范的法律条文，法律的缺失使得监督、控制方面无理可依，没有可参照的条文，监督和检查浮于表面，走过场，内控制度是一个涉及单位很多方面的系统工程，需要单位各方面地配合及协调，但现实生活中在决策方面掌握主动权的往往是领导，相关单位缺少相关的法律法规对管理层和决策层去制约他们的行为。

（四）事业单位在财务核算方面存在的问题

事业单位会计信息处理等方面的调整伴随着国库集中支付业务处理模式调整应运而生。具体体现在会计科目的变化及账务处理方面的变化。

1.预算单位零余额账户的使用和管理不规范。预算单位在国库集中支付制度实行后，零余额账户逐步取代了原有的银行账户，但是这样一来，很多事业单位对于零余额账户不能规范地进行管理与使用，在进行核算时、在支出过程中存在着向单位原保留银行账户转款、现金提取保管等问题。虽然事业单位的零余额账户可以用于提取现金，但是又缺乏相应的管理机制，例如它没有对现金提取的频率和提取数额进行详细的规定，这就使得资金的流出这一方面可能会存在很大的隐患。并且财政部门无法监督流出的财政性资金的使用情况，同时对于提现支取的业务本身是否合理，财政部门也没有确切的办法进行核实，这就需要制度方面的更加完善。

2.事业单位零余额账户不能全面地反映事业单位的收支状况。虽然财政直接支付方式较之以前的支付方式更加的方便快捷，但是由于收款账户、收款人的真实性，预算单位是否存在虚假套取财政资金等这些行为我们都无从查证，付款业务的存在就很难核实了。

对于国库集中支付制度，在实际中只针对预算内资金的收付进行了管理，而对预算外资金却没有较为严格的要求，这使得预算资金以外的一部分资金存在着监管方面的漏洞，这在一定程度上违背了国库集中收付制度的初衷。

3.年终预算结余会计核算存在的问题。财政部在2013年7月18日发布了《关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》，在《通知》要求各地，要制定具体工作时间表和实施方案，并且需要采取切实有效的措施，来确保相比于2012年，2013年底年终结余结转资金规模有较大幅度降低。为贯彻落实《通知》中提到的要求，各地财政于2013年底将全部预算单位当年的直接支付实际支出数差额的用款额度与直接支付预算指标数注销，将单位的授权支付零余额账户用款计划结余额度全部注销，这样做虽然使得当年收入数与预算数一致，这在一定程度上起到了压缩和清理财政结余结转资金的作用，与此同时实现了2013年底年终结余结转资金规模比2012年有较大幅度降低的目标，但也出现了一些问题，比如有些单位的项目当年未完工，未开发票列支而是形成预付账款，因年底注销额度，导致未完工项目不能正常进行，因为项目款要重新申请审批走流程，必然影响项目建设进度。再比如预算单位支出已按工程项目款或设备款发票数全额入账，而暂扣的工程质保金或设备质保金等形成的其他应付款因未付完留在零余额账户上，因年底零余额账户用款额度被注销，而不能确认收入，造成当年支出数大于收入数，如果项目在没有上年结余的情况下则出现负结余，这样年终决算报表是不能通过的，因此预算单位只能订正记账凭证，采取减少当年支出的办法填列报表。

（五）事业单位年终决算报表暴露出的问题

事业单位的决算是对一年度预算的最终考察，是对年初预算的主要检验，决算环节如果把握不好也是有很多问题存在的。它是企业年度状况的综合反映，这一部分是政府部门的重要参考，也是年度执行预算的基本参照，更加可以为下一年度提供参照，事业单位在年终决算时暴露出的问题如下。

1.决算收支未能涵盖全部收支。新政策下的决算未能全面涵盖所有的收支部分，还存在体系政策方面的漏洞。但可以看到的是国库集中支付改革会不断推进，并且大部分单位能够系统地将财政性资金纳入决算，但是还是有个别预算单位未能将原实有资金账户的资金反映出来。还有的单位对上级部门拨入的专项收入跟踪不明确，其收支均没有在决算报表中体现；还有的事业单位还存在“以拨做支”现象，结转结余不实。

2.会计核算不规范。有些事业单位没有按照相关规定设置相应的明细账目，使得明细账目不规范，甚至出现错误。项目支出存在打包核算现象，填列决算时拆分较随意或大部分支出记入“其他支出”；部分“三公”经费科目，如“公务接待费”部分费用计入会议费或其他科目，人员经费和对个人家庭补助支出也存在串报现象，单位实际支出与最终的决算列报出入较大。此外，表报上的账务和实际的生产支出未能一一实时地对照起来，使得财务管理和资产管理联合不紧密，出现脱轨现象；另外，利用概念界定不清晰的漏洞对资本性支出和费用性支出不区分，会造成将购置固定资产支出列入商品和服务支出，造成成本核算不准确。

3.预决算对比差异较大。收入方面，除财政性资金之外的单位自行组织的收入，包括非本级财政拨款，未纳入年初预算管理或反映不全，决算数远大于预算数；挤占经费的情况时有发生，比如人员经费和对个人家庭补助支出就经常能够引起人们的争议。项目资金也存在随意调剂使用现象，在编制决算时，为了满足审核通过，按预算数填报决算。事业单位年终决算报表中决算数与预算数差异较大，但目前的部门决算报表软件没有预决算数对比分析的功能，对预算执行的结果没有严格的评价跟踪，没有形成相应的制衡体系，导致预算与实际脱节。

二、国库集中支付制度改革中事业单位财务管理的对策

（一）转变财务管理的理念，把握改革思路

首先，正确认识国库集中支付改革制度带来的积极作用，近几年，事业单位尤其是主要依靠财政补助的事业单位对国库集中支付制度改革应该不会感到陌生，这一制度的实施为事业单位的财务管理工作带来了很多变化。该制度通过规范化、程序化操作，有效地控制了资金的挪用、截留、转移、挤占等情况的发生，加强了事业单位内部控制；事业单位推行公务卡制度是该制度改革不断深入的内在要求，公务卡制度能够有效堵塞现金管理和财务报销中的漏洞，加强单位对公务支出行为的监督管理；规范了事业单位相应的政府采购工作等等，面对国库集中支付制度改革带来的这些变化，我们可以从不同方面进行学习和研究，力求能够正确理解并将其运用到实际的财务管理工作中。其次，提高对预算管理的认识。如果事业单位管理层因对不能正确认识预算管理工作，预算编制的科学性就不能得到保证。预算管理是关乎整体发展的，职工要自觉参与预算管理，并将其当作工作的一项辅助任务，而不是在得到命令需要执行时再参与其中。各个部门之间的联系也有待进一步加强，唯有将预算管理的认识融入企业的日常工作中，才能使该项工作有条不紊地开展。

（二）强化预算管理的方法

1.转变预算编制的方法，使预算更加科学。国库集中支付制度对事业单位的预算管理提出了更高的要求，要考虑到项目的时间限制与执行难度。所以在进行预算管理的时候，应当合理安排各个项目的时间进度，保证有充足的时间完成项目，每一个项目在规定的时间限制内完成，会充分调动员工的积极性，工作效率也会随之提高。单位积极试行零基预算与弹性预算法。细化部门预算编制，为预算执行奠定基础。加强对单位收支预算编制完整性审核，提高年初预算到位率。整合项目结余结转，规范收支分类科目的使用，规范预算调整工作。科学合理确定单位公用经费定额，细化支出预算经济分类，特别是三公经费预算，增强预决算对比审核。

2.规范预算执行，建立预算执行动态监控机制。事业单位的预算执行往往不够规范，在确定整体项目预算的同时还应将该预算指标层层分解，细化目标，对于每一项指标预算的执行都要按照相应的规章来完成，不可随意更改，这就要求事业单位建立预算执行动态监控机制，使得划拨资金发挥最大的作用。

（三）建立完善国库集中支付内部控制制度

1.强化内部岗位管理，规范集中支付流程。一是按照不相容岗位分离控制要求，合理设置国库集中支付机构及内部岗位，明确职责权限，形成相互制衡机制，使所有集中支付活动在相互牵制的程序下进行。二是国库集中支付机构工作人员应按照规范的工作流程办理资金支付业务，高效完成财政预算指标下达、用款计划审批、直接支付办理等各项工作。三是加强内部人员管理、加大业务培训力度、提高业务素质、强化责任意识、自觉遵守内控制度、提高风险防范能力、形成全员内控、防范风险的工作氛围。

2.加强部门内部监督，降低集中支付风险。国库集中支付政策性强，工作流程复杂，涉及的环节多，业务数据量大，需要制定完备的内部监督检查制度，创新财政监管模式，完善财政监管体系，保障国库集中支付制度的贯彻执行和国库资金的安全完整。同时对大额的财政支出通过政府采购、投资评审、事前询问、跟踪调查等手段确保支出的真实、合法、最大限度降低财政国库集中支付风险。

3.建立绩效评价制度，提高集中支付资金效益。探索建立集中支付绩效评价制度，制定科学合理的评价方法，按照预算指标下达、计划编报、实际支出等考核指标完成情况，对某一时期的集中支付绩效进行考核和评价，既可以完善财政部门内部管理、强化内部监督，又可以通过激励与约束手段，引导和控制事业单位支出行为，提高集中支付资金使用效率。

4.加强信息技术控制，保证集中支付系统安全高效。信息技术控制要求结合部门实际情况和计算机信息技术应用程度，建立与业务相适应的信息化控制流程。一是积极推进财政内部各业务系统的整合和衔接，加快推进财政业务一体化建设工作，实现预算指标、集中支付等预算执行系统的互联互通。二是及时协调解决集中支付系统运行中出现的技术问题，确保国库集中支付业务高效运转。优化和完善系统及内部网络建设，增强系统安全防范和自控能力。三是加快推进国库支付电子化工作进程，通过创新管理理念，借助技术手段，实现集中支付内部控制程序自动化。

5.事业单位要将国库集中支付工作纳入单位内控制度建设中。事业单位国库集中支付制度的施行具有鲜明的政策性，同时为推进国库集中支付改革，政府出台了一系列关于预算、差旅费、办公设备配置、会议费、公务用车运行维护费、接待费、物业费、培训费等相关支出的配套规范性文件，在实际工作中，要以制度建设为根本，把国库集中支付工作和单位内控制度紧密地结合起来，使二者相辅相成，使财务人员的办事效率大大提升。

（四）规范单位会计核算工作、健全会计核算体系

国库集中支付制度改革实施以来，会计科目及账务处理都相应地发生了较多变化，2012年底财政部又颁布了新的事业单位会计制度，这些变化都需要事业单位的会计核算与之相配套，因此，事业单位的财务人员就必须结合国库集中支付制度以及新颁布的行政事业单位会计制度和会计准则，加强业务知识的学习，通过进一步学习应该能够正确设置会计科目、分资金性质、预算项目、支出类型，功能和经济分类科目等要素进行辅助核算，尤其是对财政部门指定用途的专项资金，要单独核算其使用和结余情况。准确区分收支往来款项，严禁混淆、虚报收支。

进一步完善会计核算体系，以保证集中支付信息的真实性与完整性。事业单位应该建立规范的会计核算体系，强化会计岗位责任，充分发挥会计的监督职能，只有这样才能确保国库集中支付信息真实完整。应健全完善财政部门内部对账机制及财政部门与银行、事业单位的外部对账机制，制定科学合理的对账制度。第一，要按规定使用和管理单位零余额账户基层预算。单位要加强对现金支出的管理，不得违反《现金管理条例》和国库集中支付制度有关规定提取和使用现金。针对零余额账户向单位基本户转款的情况，则需要财政国库集中支付处加强后台监控，完善管理制度，一旦发现是违反规定的转款，应对预算单位追责做出相应处理。第二，丰富单一账户体系，使集中支付资金比例有所扩大。财政部门作为持有和管理国库单一账户体系的职能部门，在做好零余额账户管理的同时，应加强对财政专户和预算单位实有资金账户的管理，对部分事业单位仍然留有的实有资金账户，应进行清理整顿，凡不符合规定应当撤销的，坚决予以撤销，短时间内无法撤销的，要将其纳入国库单一账户体系，严格审批管理，建立零余额账户在国库单一账户体系中的主体地位。通过强化银行账户监管，不断完善国库单一账户体系，逐步扩大集中支付资金在财政支出中的比例，使财政资金在安全、规范的渠道内运行，强化财政部门对预算资金的控制和监督。

（五）加强学习，提高财务管理人员业务水平和素质

事业单位应对财务人员采取自我学习与培训学习相结合的培养方式逐步建立起一支和新财政体制相适应的专业化财务管理队伍。具体可从以下几方面加强学习。

1.财务人员应加强对新制度、新规则的学习。2012年财政部相继发布了新修订的《事业单位财务规则》《事业单位会计准则》与《事业单位会计制度》，这对事业单位的财务人员提出了新的要求，不仅要熟悉旧制度的基础知识，更要与时俱进，学习新制度的精髓，把握新旧融合的要义，并能够在日常的工作中做到熟练运用，从而提高财务人员的工作效率，提升事业单位的办公水平，使事业单位能够高效运转。

2.加强对国库集中支付业务的学习。从受访者对国库集中支付业务的熟悉程度来看，事业单位财务人员对该制度的学习还有待进一步加强，此项制度在少数地区推广速度较慢，建议财政部门组织专员到事业单位进行培训讲解，相关事业单位应组织该单位的财务管理人员积极参加培训。此外，财政部门还应设立专门的咨询网站，为事业单位提供咨询服务，以帮助财务管理人员进一步认识国库集中支付制度，从而达到快速推广，增强该制度在全国的影响力，使制度的实施得到进一步的落实。

3.结合财务管理信息化方面的学习。由于信息具有不对称性，如果不能及时实现信息共享，那么财政部门与事业单位的信息传输就会出现时滞，这极大地降低了财政部门与事业单位的工作效率。而财务管理信息化恰好可以解决这个问题，通过建立一个信息共享平台，财务部门与事业单位可以实现信息的双向流通，事业单位只需将本单位所需要报告的信息上传至该平台即可实现与财政部门的信息共享，不必将该信息分别传送给相关信息使用者，财政部门也可以通过该平台公布信息公告，同时对事业单位的信息进行反馈，不必再将反馈信息分别传送给特定事业单位。如此一来，信息流动更加自由，传输与反馈的效率大大提升，有助于财务部门与事业单位进一步开展工作。

这就要求财务部门与事业单位进一步提高工作人员的知识水平，不仅熟悉财务工作知识，也要具备一定的计算机操作技能，从而加强事业单位对会计业务的管理，提升事业单位的信息化管理水平。

三、结语

总体来看，我国国库集中支付制度下的事业单位财务管理所面临的挑战繁多，事业单位财务管理面临的挑战仍在存在，不能有一丝一毫的松懈。需要我们从各个方面着手，如机构建设，预算体系和明细账户设置，明确财政国库内部的职责，具体财政支出，加强内控和内审，大环境也营造一个良好的支付环境，改善偏远地区的刷卡困难问题，提高公务员、事业单位工作人员的国库集中支付的思想，活学活用。只有各个部门都紧密地团结起来，配合起来，才能够使得我国事业单位国库集中支付改革取得全面成功。

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