金融支持城镇群建设问题研究——以邵阳市东部城镇群建设为例

于凌嫔

（中国人民银行邵阳市中心支行，湖南 邵阳 422000）

十八大报告指出“十二五”期间我国要大力发展新型城镇化，科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。邵阳市以东部城镇群建设为先行的新型城镇化建设正大力推进。经济要发展，金融要先行。在新型城镇化建设进程中，研究金融部门如何发挥金融资源的配置作用，大力支持新型城镇化发展问题显得十分重要。

一、金融支持东部城镇群建设的基本情况

（一）东部城镇群建设概况

邵阳东部地区位于我国东西向发展轴线——湖南省长株潭核心区和大湘西的结合部。范围包括邵阳市辖区（双清区、大祥区、北塔区）、邵东县、新邵县、邵阳县、隆回县的行政辖区，总面积8843.5平方公里。2013年末，常住人口442.76万人，占全市的62.30%。地区生产总值634.9亿元，占全市的69.98%。无论是人口规模还是经济总量，邵阳东部城镇群都占据绝对优势，是邵阳市经济发展的重要支柱。2013年末，邵阳东部地区城市化率为37.10%，高出全市2.97个百分点，城市化率与全省水平相差8个百分点，城镇化发展空间较大。

（二）东部城镇群建设的金融供需现状

1.金融供给现状。（1）金融机构网点万人占有率逐步萎缩。近年来，各银行业金融机构均把业务重心向城市转移，在县城及农村地区的网点设置和金融基础业务服务方面处于劣势地位，新型金融机构数少，金融机构网点占有率呈下降趋势。2011～2013年，东部城镇群地区金融机构网点数分别为473、468、470家，而同年度人口总数分别为503.11、510.86、518.37万人，每万人占有网点数分别仅为0.94、0.92、0.91家，不足 1家。（ 2）融资渠道单一，以银行授信为主。邵阳市东部地区融资渠道单一，仍然以银行授信为主，占比高达95%以上。2011～2013年，我市东部地区社会融资规模分别为274.77、323.41、409.24亿元，其中银行贷款分别为 261.87、318.65、391.42亿元，占比分别为95.31%、98.53%、95.65%。该地区没有一家上市公司，2013年募集企业债券资金12亿元，私募股权融资4.37亿元，占比约为4%。（3）信贷资产质量不断提升，金融生态环境改善明显2011～2013年，邵阳市东部地区的贷款不良率分别为9.9%、6.65%、4.37%， 分别低于全市 4.09、1.53、1.30个百分点，信贷资产质量不断提升。同时，东部地区的金融生态环境不断改善，建成市级金融安全区1个，其他县也在争创金融安全区。（4）金融机构产品和服务方式不断创新。近年来，各金融机构不断加大金融产品和服务方式创新的力度，不断提高金融服务水平。2011～2013年，我市东部地区共支持基础设施和公共服务类贷款14.55、24.67、34.80亿元，年均增速为55.31%；支持各类企业贷款80.81、110.15、127.55亿元，年均增速达26.05%；各类创新贷款余额分别为9.45，11.62，13.95亿元，年均增长率达到21%，相继推出了农民工创业贷款、创业贴息贷款、农业科技贷款等各类创新贷款。同时不断创新抵押担保方式，开办权利质押、农机具抵押、仓单质押贷款。（5）金融需求现状。当前，邵阳市东部地区的基础设施项目资金满足率不足80%，公共服务配套设施项目资金满足率不足75%，各类产业发展项目融资满足率不足60%。一是财政实力弱。2013年财政收入仅为85.04亿元，在湖南省排名靠后。二是税收基础差。2013年一般预算收入中税收收入为27.11亿元，在全省位次靠后。三是利用外资和市外内资少。2013年累计利用外资1.66亿美元，利用市外境内资金489.23亿元，分列湖南省第11位和第8位。

二、金融支持东部城镇群建设中存在的问题

（一）融资主体存在的问题

1.政府部门。当前地方政府通过融资平台进行融资受到较大限制。一是我国《预算法》对地方政府举债的限制以及《担保法》对地方政府担保行为的约束，使地方政府不能作为法律上的债务人或担保方，承诺还款的合法有效性存在不确定性。二是在贷款期间如遇到政府换届、体制改革以及行政干预等都有可能对贷款偿还产生影响。三是银行对各级政府财政性负债的规模缺乏有效的监控了解手段，在贷款期间往往出现财政性负债过度增加或因不合理安排城建投融资规模和进度，导致不能按期偿还银行贷款本息。四是国家文件均明确要求金融机构严把对政府融资平台授信的关口。

2.企业。是企业自身实力较弱，缺乏融资能力和意识。一方面我市企业发展起步较晚，规模相对较小，财务管理制度不健全，抵押担保能力不足，抗风险能力相对较低，达不到银行的授信标准，加上近年的金融危机，出口受到较大影响，企业经营效益出现滑坡，还款能力也有所下降。另一方面，企业的发展意识和融资意识不足，满足于现状，扩大再生产动力不强，甚至以不借贷款为荣，更谈不上企业上市、发行企业债券等其他融资方式的应用和开展。二是企业融资成本较高，融资中介收费高。中小企业特别是中小城镇的农业产业化龙头企业和组织，对于融资的愿望较迫切，但是其所能提供的担保品仅是农村房屋产权、农村林权、集体用地使用权、土地承包经营权、农业经济组织股权等，这些担保品目前不能实现公开流转或流转不强，导致企业不能取得银行的授信。而一些企业即使能够取得银行授信，但相关的评估费、登记费、管理费等加大了融资的成本，他们宁可选择民间融资也不愿到银行贷款。三是社会信用评级机制的不完善以及政策性担保公司的不足。当前企业要从银行取得授信，只能由授信银行对其进行信用评级，容易导致信用评级的非公正性，缺乏社会信用评级机构客观的评级。同时由于政策性担保公司担保能力不足，加剧了中小企业融资难问题。

3.个体。主要包括城乡已有的个体工商户、普通居民等，也包括新进城再就业创业的农民、返乡再创业的外出务工人员等。新型城镇化大力推进以后，每年需要转移几十万农村人口到城镇居住，这些农村人口到城镇后需要再就业或再创业，同时会大量增加住房、消费等信贷需求。在我市东部地区，个体融资以银行信贷和民间借贷为主。在银行信贷方面，个体融资也面临着自身资质不达标、贷款手续繁杂、贷款利率较高等系列问题；在民间借贷方面，由于缺乏规范管理，存在较大的风险。

（二）融资对象存在的问题

1.银行机构。银行机构受盈利性、流动性和安全性经营原则的约束，对政府融资平台的贷款发放较为谨慎。一方面，受信贷规模控制和其上级行统一调配资金的影响，我市的银行机构每年的信贷规模很紧，而未来5年东部地区至少需银行信贷资金投入1000亿以上，这一目标的实现较为困难；另一方面，由于信息不对称，银行机构缺乏对东部城镇群建设投融资项目情况的了解，对信贷资金的使用和落实情况较难追踪和评估，同时由于基础设施及公共服务类项目投资收益率较低，商业性银行机构也不愿意跟进。

2.新型金融机构。一是小贷公司。小贷公司主要面临资本金不够，只放不存、业务量萎缩等问题，同时由于尚未接入人民银行支付结算系统、征信系统，业务开展存在许多障碍。二是担保公司。由于担保行业的高风险性，国际上市场化运营的担保公司最终难以为继。我市东部地区的融资性担保公司6家，其中政策性担保公司仅1家。

3.民间资本。民家资本实力雄厚，是尚未发掘的融资潜力来源，但当前民间资本的运作和管理混乱且潜在风险巨大，容易引发群体性事件。如何加强立法和监管，引导民间资本合规、有序、高效、安全的运转将是缓解东部城镇群建设融资难的重要渠道。

4.直接融资。东部地区仅邵阳市城建投公司成功募集企业债券资金12亿元，市区4家企业实现私募股权融资4.37亿元，上市申报企业1家。直接融资难的问题主要有：企业尚未达到上市标准、缺乏直接融资相关知识和经验、缺乏专业人才、经营管理理念滞后等。

三、金融支持东部城镇群建设的新机制、新模式探讨

（一）规范发展政府投融资平台

一是依据国家有关法律法规对政府投融资平台进行严格清理，规范其融资行为，对不合规运作的融资平台坚决予以取缔或者整改。二是对规范运作、有充足还款来源的融资平台公司，可以采用对其进行社会信用评级后再由银行机构依据其信用等级进行授信的方式，银行授信资金确保做到专款专用。三是地方政府可成立专门的银政沟通部门，定期对银行发布项目资金需求和落实情况、项目进展情况以及项目审批的权限、流程等信息，降低信息不对称程度提高银行的审批效率。四是充分利用政府融资平台发行东部城镇群建设平台债，增加平台债发行主体，拓展政府融资来源。

（二）提高直接融资的占比

直接融资能改善财务结构，带动间接融资大幅同步增长。一是重点加强对拟上市企业和后备上市企业的发展和培育，提高其经营管理水平，支持其做大做强，促进企业进入多层次资本市场挂牌融资。二是鼓励企业开展私募股权融资、债务性融资以及票据融资等，不断开拓企业融资渠道，提高直接融资占比。三是充分利用项目法人融资。如在市区组建投资主体多元化的项目管理公司，拉动民间资本进入城建领域。

（三）加大信贷产品和服务方式创新

金融机构要不断开拓促进东部城镇群建设的金融产品，提高金融服务水平。一是鼓励各金融机构在风险可控的前提下，针对东部城镇群建设不同领域和阶段的融资主体提供差异化融资服务。如针对失地农民创业、首次购房、耐用品消费，返乡农民工创业，沿海转移产业，农业产业化企业和组织、新兴产业等，特别是联户经营、专业大户、家庭农场等新型农户经营群体，要大力支持城镇个体农业生产走向专业化、规模化和组织化发展。二是创新融资途径服务外向型企业。东部地区外向型企业发展迅速，可以围绕发制品、打火机、箱包等优势产业，开通绿色通道，办理商品融资、出口信保、出口押汇、出口发票融资、订单融资、进口押汇、信用证等业务。三是采用授信团队模式。可依据企业不同类型成立大公司授信团队、中小微企业授信团队、国际结算贸易融资团队等，全方位为企业提供金融服务与各种授信支持。四是探索开展“一县一业，一业一策”的管理模式。按照分类指导的原则由金融机构市分行或县分行制定具体到县、到特色产业、产业集群、工业园区、大市场或者龙头企业及其上下游客户等不同群体的金融服务方案，根据不同县域的经济发展状况、金融资源情况和县域金融生态环境建立起分类考核的评价体系，避免“一刀切”政策造成的负面影响。

（四）拓宽城镇群建设融资渠道

一是东部城镇群建设的项目融资，除传统的银行信贷外，在政策允许的范围内可以探索开展项目的委托代建、PPP公私联合开发、BT建设转让合作、BOT建设经营权转让等模式。二是基础设施建设以及公共服务配套设施等项目由于投资回报率较低与商业银行逐利的本质不吻合，农村信用社和新型农村金融机构的资金量小很难满足这些项目的资金需求，应重点放在政策性银行。三是多方引进和利用商业及民间资本。加大招商引资的同时，重点引进商业金融和企业资本，如风险投资机构、大汉集团等，同时出台《民间借贷管理条例》，规范民间借贷行为，发挥民间资本对新型城镇化建设融资的辅助作用，缓解银行融资压力。四是引入保险资金项目投资。保险资金运用具有投资规模大、使用期限长、综合成本低的优势，可以采取债权、股权、物权及其他可行方式投资我市东部城镇群建设的基础设施项目。

（五）完善金融机构体系，加强监督管理

一是引进股份制商业银行，对在东部地区开设分支机构的股份制银行提供优惠政策，推动农村信用社升级为农村商业银行，增强东部地区的银行资本实力，构建起多层次的银行业供给体系。二是由县级政府财政出资设立政策性融资担保公司，为参与东部城镇群建设的企业和个人融资提供可靠担保。三是引进新的保险、证券公司，不断扩大保险在东部城镇群的广度和深度，探索和推广“信贷+保险”模式，同时规范开展证券投融资业务。四是鼓励发展新型农村金融机构，推动小贷公司向村镇银行转型，完善小贷公司、村镇银行的金融运行环境，拓展典当公司、汽车金融公司等。五是加强对金融市场运行的监督和管理，不断改善金融机构宏观和微观运行环境，为金融支持东部城镇群发展扫清制度障碍。