废旧电器电子产品管理及其对策建议

周宏春

（国务院发展研究中心社会发展研究部，北京100010）

废旧电器电子产品管理及其对策建议

周宏春

（国务院发展研究中心社会发展研究部，北京100010）

讨论加强废旧电器电子产品管理的必要性、我国废旧电器电子产品回收处理产业发展中的问题及其面临的新挑战，并提出相应的对策建议。

废旧电器电子产品；管理；对策；建议

随着消费观念的升级和家用电器更新换代的加快，城乡居民家中的废旧家用电器越积越多：放在家中占地方，看起来“心烦”，扔掉又舍不得，因为这些产品中含有不少可以循环利用的资源。虽然近年来国家发展改革委、环境保护部、财政部等出台相关的政策措施，对废旧电器电子产品进行分工管理，但居民看着淘汰下来的手机却不知所措。因此，针对废旧电器电子产品管理出现的新情况和新问题，对症下药地制定和实施政策措施，十分迫切。

1 加强废旧电器电子产品管理意义重大

1.1是缓解资源约束趋紧矛盾的有效途径

随着我国工业化和城镇化的快速发展，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化成为经济持续健康发展的制约因素。另一方面，我国城乡居民家中废弃的电器电子产品日益增多，其中含有大量的金属、塑料及稀贵金属等资源可以循环利用，是一座有待开采的“城市矿产”。推进废旧电器电子产品资源化利用和无害化处理，对于缓解资源约束趋紧矛盾，减少原矿进口及其在工业化、城市化中的资金成本，保障资源安全和经济安全，具有重要意义。

1.2是减轻环境污染压力的重要举措

废旧电器电子产品中含有毒有害物质，如线路板含铅、镉、汞；阴极射线管（CRT）显示器含铅和镉；电池、半导体、贴片电阻含镉；铁质机箱、磁盘驱动器含铬。铅、铬、镉等是有毒物，会对人产生伤害，如铅会破坏人的中枢神经和脑神经系统、血液系统、肾脏及生殖系统；镉会在肾中积累；汞会损伤人的大脑和肾；六价铬对DNA造成损伤。线路板、塑胶外壳和电线中含多溴联苯（PBB）和多溴联苯醚（PBDE）等，会影响人的内分泌系统和生殖功能。因此，加强废旧电器电子产品回收、拆解、再利用和最终处理的管理，可以避免对人体健康产生不利影响。

1.3是循环经济发展的重要内容

据联合国环境署的有关研究，我国每年产生电器电子废物总量在230万t以上；虽然约占城市生活垃圾量的1%，但远高于固体废物的增长速度。循环发展的本质是在生产、流通和消费等环节，通过资源回收和循环利用，变废为宝，改变大量生产、大量消费、大量废弃的传统发展模式，形成“资源—产品—废弃物—资源再生”的循环型增长模式。废旧电器电子产品的回收和循环利用，是发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会、迈向生态文明新时代的必然要求。

1.4是缓解就业压力的可行途径

近年来，我国就业的结构性矛盾依然突出。一方面，大量进城农民工，由于受教育程度和劳动技能等方面的限制，难以找到合适的就业机会；另一方面，废旧电器电子产品回收和循环利用产业发展处于起步阶段，回收、流通、拆卸等工作，均属于劳动密集型活动，需要大量劳动力，且进入的“门槛”不高。发展废旧电器电子产品的回收处理产业，形成“非正规部门”，解决大量人员的就业问题，从而为社会稳定创造条件。

1.5是减排温室气体、树立负责任大国形象的必然选择

应对气候变化，是全人类面临的共同挑战。科学合理地处理废旧电器电子产品，可以减少氟利昂等温室气体排放，而氟利昂的温室效应远大于二氧化碳。据中国家用电器研究院的有关研究，2013年，我国拆解处理废电冰箱71.12万台，理论上可以减少113.8 t制冷剂的排放，相当于减排CO296.7万t；处理废房间空调器0.54万台，理论可以减少5.4 t制冷剂排放，相当于减排0.9万t CO2。因此，发展废旧电器电子产品再生利用产业，对于树立负责任的大国形象，具有非常重要的现实意义。

2 我国废旧电器电子产品管理取得积极进展

近年来，在相关法规、产业目录、基金等政策支持下，我国废旧电器电子产品回收、拆解、资源化利用和无害化处理行业得到迅速发展，但也面临一些瓶颈制约。

2.1回收体系逐步建立完善

这是废旧电器电子产品循环利用和相关产业发展的关键。我国废旧电器电子产品回收体系，既有只收集特定品种的专业化队伍，也有各样废旧物资均回收的综合性队伍。按照回收队伍的性质，大致有4种类型：计划经济时期建立起来、现在仍发挥作用的物资再生和供销合作社两大体系，一些龙头企业自行建立的回收体系，以及分工模糊、组织松散的社会回收体系（由自发组织起来的个体组成）。据中国再生资源回收利用网站资料，到2012年底，我国新建和改扩建回收网点51 550个，分拣中心341个，63个集散市场，123个再生资源回收加工利用基地。其中，是否包含、含多少社会回收成分，没有进一步分析。

2.2回收处理量大幅增加

伴随废旧电器电子产品产生量的迅速增加，回收处理企业处理规模迅速扩大，能力不断提高。自2009年以来，我国每年废旧电器电子产品理论报废量超过5 000万台，且以年均20%的速度增长。据中国家电研究院的研究，2013年，有资质的企业回收处理的5种废弃电器电子产品（冰箱、空调、洗衣机、电视机、电脑，简称“四机一脑”）4 173万台，而理论报废量高达1亿台以上。我国5种电器电子产品理论产生量、有资质的企业回收处理量及其报废量理论占比见表1。由表1可见，一是理论报废量与有资质企业回收量之间存在巨大差距，二是有资质企业处理率除2011年外，一般在40%以下。

表1 近年来5种电器电子产品理论报废量与有资质企业回收处理量

2.3回收和拆解处理技术水平不断提升

废旧电器电子产品回收处理的技术水平不断提高，自动化拆解线能力不断扩大，信息技术广泛应用于回收体系。高效整机拆解线得到推广和应用，如立体式作业-双平面物流电视机拆解线、四工位旋转CRT切割台等，明显提高了CRT切割效率；拆解工艺流程和处理技术向高效化发展，技术升级和装备改造相继推进。一些企业利用信息技术自建回收体系；物联网的迅速发展为履行生产者责任提供了高效低成本的物流服务，也对小家电等的回收发挥了积极作用。废旧电器电子产品处理企业的业务从拆解为主向深加工拓展，能力迅速提高。总体上看，我国废旧电器电子产品拆解处理技术不断提升，并向资源综合利用方向发展。

2.4基金补贴的企业日益增多

在实行基金制度以来，国家发布三批享受基金补贴企业名单，布局日趋合理。2012年纳入基金补贴的处理企业43家，2013年2月公布第二批企业21家，2013年12月公布第三批企业28家，计92家（注：行业白皮书2013中的数据为91家），覆盖27个省（区、市）。有资质企业的年处理能力超过1亿台（估计在1.2亿台以上）。沿海和中部地区的企业数量和处理规模要大一些。中国家电研究院对废弃电器电子产品深度处理、处理工艺、受控部件处理方式等的处理企业技术工艺调研后分析发现，在2013年调研的50家处理企业中，位于东部沿海地区15家，中部16家，西部9家，京津冀地区8家，东北老工业基地2家。企业数量快速增加和全面覆盖，为废弃电器电子产品回收处理行业的稳步均衡发展奠定了基础。

2.5管理制度不断完善和深入推进

法规、政策、标准等逐步健全。1996年，环保总局出台关于颁布《废物进口环境保护管理暂行规定》的通知（环控［1996］204号），2013年12月2日，财政部、环保部、发展改革委、工信部联合发布“关于完善废弃电器电子产品处理基金等政策的通知”，规定处理企业的退出机制和信息公开制度。2013年，发展改革委、财政部联合启动废弃电器电子产品首批处理目录实施情况评估和调整研究；2013年12月24日，发展改革委网站公布目录调整重点产品（征求意见稿）；2015年2月9日公布《废弃电器电子产品处理目录（2014年版）》，自2016年3月1日起实施；第一批目录同时废止。我国有关主管部门出台的政策和法规，详见表2。

表1 2010年1—7月份我国废钢铁价格统计表

总体上看，对废弃电器电子产品的管理，环境保护部主要从事环境保护、准入、技术和进口管理，发展改革委主要进行《目录》管理，财政部主要进行《基金》管理，商业部、工信部等依据各自职能进行相关管理。避免管理上出现条块分割的弊端，需要加强政府各级部门之间的协调，对废旧电器电子的回收处理实行统一管理和监督。

3 废旧电器电子产品管理中的问题

3.1社会回收和加工处理行为有待规范和完善

个体回收是我国废旧电器电子产品回收的主力军。其特点是受利益驱动，回收的废品有下家收购，这一点无可厚非。有关调查发现，20%～30%的废旧小家电或电器电子产品被随手丢弃，60%～70%的被走街串巷的小贩收走。从消费者角度看，优先将废旧电器电子产品卖给小商贩，没人要的则随生活废物扔掉。尽管近年来检查罚款的力度加大，但个体小作坊凭一把锤子、一个硫酸池提取电路板中贵重金属的现象依有发生，造成二次污染。

近年来，废旧电器电子产品回收利用出现了一些新情况，一是2011年实施的“以旧换新”政策，提升了有资质企业扩大规模的预期，拆解线上得过多过快，“吃不饱”的问题日益突出。二是由于基金支持，废旧电器电子产品回收价格被哄抬起来。因此，合理利用社会回收体系，规范社会回收体系的回收行为，统筹规划和布局回收网点等，对于废旧电器电子产品的回收和综合利用，十分迫切和必要。

3.2基金补贴政策仍需完善，正规回收企业税负较重

《废旧电器电子产品处理基金征收使用管理办法》规定，电器电子产品生产者、进口收货人或其代理人履行基金缴纳义务；对具备资质的拆解企业，处理彩电、冰箱、空调、洗衣机、电脑等5类家电产品，可获得35～85元/台不等的补贴。调研中发现，首批目录产品实施效果差异较大。一是纳入目录的产品处理量所占比例不高，如报废房间空调器处理量约占总处理量的0.01%；二是不同品种之间的补贴差异很大，如报废电视机处理量约占总处理量的94%，是目录管理中实施效果最佳的一个品种。

另一方面，废旧物资回收企业的税负水平在加重。例如，在出售废旧物资时，原来按5%全额上交税金；营业税改增值税后，按17%上交税金，结果是废旧物资回收企业的税负水平明显增大。虽然国家对部分企业免税，但同时规定不能开具增值税专用发票，企业不能抵扣进项税，相当于又征收了该部分的增值税。

3.3法规有待完善，费用机制亟待转型

废旧电器电子产品法规不系统、不配套，特许经营制度、经过简单拆解分类的电子垃圾流向、拆解再利用应遵循的规范，以及对无利用价值的废物无害化处理技术标准等方面的法规和标准缺乏，给地方政府、相关企业的实际执行与监督带来诸多不便。

随着我国经济进入新常态，废旧电器电子产品回收付费机制也将发生转型。随着废品回收人员的减少和城市居民家庭废旧电器的增多，原来到城市小区回收废品的农民工向“扔废品”家庭付费（人们认为理所当然的）向收费转变（因为城市生活成本在提高，废品流通费用不降低的话，农民工靠收、卖的差价不能维持正常生活，因而需要得到补贴）。当劳动力成本与废品回收收入大致相当时，扔废品家庭不仅不能得到收入，还要付费，这就是国外实施的“扔旧付费”（污染者付费）制度，也是改革开放初我国留学生在国外捡到旧电视、旧家具的道理之所在：旧物要包装好放在指定地点，付费让废物处理公司拉走；被人捡走可以省下处理费。一项对“废旧家电回收实行付费制度”的600人次问卷调查发现，只有28.5%的人赞成付费，71.5%的人不赞成付费。即我国消费者既不愿意“扔废品付费”，也还没有形成将废旧家电送往指定回收点的意识和习惯。因此，有关废旧电器电子产品回收费用机制的转型研究和应对之策，应提上议事日程。

4 我国电子废弃物管理对策建议

4.1完善废旧电器电子产品回收和加工管理

建立多元回收渠道，形成包括生产商经销商销售网络、售后服务或维修网络、中华供销合作总社的回收体系等回收渠道，个体商户、已建或在建的社区集中点、市政贮存转运点等社会回收渠道。应加强废旧电器电子产品的去向管理。研究表明，废旧电器电子产品的去向主要有：直接进入废旧电器电子拆解处理企业；拆解后的元器件进入二手市场、小家电生产商、维修商等。废旧电器电子产品无论是进行材料回收，还是经维修后元器件、整机进入二手市场，由于含多种有毒有害物质，均应建立相应的信息系统，实行严格管理。总体看，应发挥企业或园区为龙头的社会回收体系作用，利用互联网技术实现废旧电器电子产品回收利用的信息扩散和资源共享，拆解线应加强安全管理，并提高利用效率。

加强“圈区管理”。防止废旧电器电子产品拆解加工过程中造成二次污染，企业应适当集中进入园区，但不应强制搞成一个模式。根据对子牙、汨罗、清远、贵屿等地的多次调研，在废旧电器电子产品的回收、拆解、加工处理的全生命周期中，最可能造成“二次污染”的是电路板中金属回收和废水集中处理环节。因此，应特别重视废旧电器电子产品拆解后线路板中的金属回收方式创新和集中处置。对发展形成一定特色或模式的子牙、汨罗、太仓、台州、漳州、清远、河北大城等园区的做法和经验，应加以总结并推广应用。

合理利用国外电器电子废物。在不违背《巴塞尔公约》关于禁止有毒有害废物越境转移的前提下，进口可以节约能源、减少污染物排放的废旧产品，既承担了中国产品出口“生产者责任延伸”制度，又能作为原生资源的重要补充。加强废物进口管理，在适当调整废物进口目录的同时，更多地采取经济手段，如降低废物进口关税、提高原料出口关税等，规范企业进口行为，坚决杜绝“洋垃圾”；实行严格的市场准入和资质认定，促进废旧电器电子处理的专业化、规范化、制度化和法制化。

4.2整合科研、企业的力量，建立科技成果转化平台

加大科技投入，支持废旧电器电子产品的技术开发及其产业化。开展废旧电器电子产品再生的关键、共性技术研究和开发。如旧电器电子的再制造技术、性能检测技术、可靠性技术、维修技术、废旧电器电子产品处理新技术、机械化程度高的自动拆卸装置或设备，以及高效清洁的破碎、分选工艺与设备。对再生困难、有毒有害部分，如线路板、CRT、制冷剂、绝缘纸等进行专门处理技术的研究和开发。建立电子废物科技成果转化平台，促进科技成果产业化。兴建综合性的、环境友好的废旧电器电子回收利用工厂，禁止无证经营，加大非法处理废旧电器电子产品的处罚力度。对一些低价值的回收零部件及材料进行再生技术研究和开发，如塑料件、非金属件等进行科学再生，替代原生材料使用。组建产学研有机结合的废旧电器电子再生利用技术中心，湖北格林美、中国循环经济协会与江南大学联合成立了研发中心等，应加强国际合作，引进、吸收、创新废旧电器电子综合处理技术，不断提高我国废旧电器电子产品资源化利用和无害化处理的水平。

4.3完善财税政策，创造宽松的企业经营环境

制定财政、税收、信贷等经济政策，发挥经济政策的激励和约束作用。制定税收优惠政策，对经处理后可获得较高收益的电子废物（如IT产品和通讯产品）给予税收优惠。近年来，因废旧物资回收后经分选加工销售滞后、税收返回滞后、基金补贴到位迟等原因，不少企业停业乃至关门，应在政策上给予干预。如调整增值税政策：一是征收固定税率。对废旧物资回收经营企业，在拆解分选加工后销售的再生资源，征收税率3%的增值税；对用作原料的企业允许按取得回收经营企业再生资源销售发票（即3%进项税）进项额抵扣。二是将回收、拆解、分选和加工列入《资源综合利用产品及劳务增值税优惠政策目录》。对废弃电器电子产品等经分选、拆解、加工生产的原材料、回用零部件，即征即退比例提到70%。三是建立以“生产商和经销商责任制”为主的四位一体付费机制，即生产、流通、消费三大领域和政府共同承担回收处理责任的机制，促进再生资源产业健康发展。

应制定部门规章和公告，如财政部制定相应的信贷、税收等优惠政策，环境保护部颁布的“禁止进口固体废物目录”等，对那些在行业中具有先进性、领先性的技术，国家和地方政府给予资金援助；对购置加工利用设备减税或免除财产税、土地占用和经营场地税；加大环保设备折旧率及减免固定资产税等措施。

4.4完善生产者责任延伸制度

将生产者责任延伸到产品生命周期，尤其是产品消费后的回收处理和循环利用阶段。在产品设计时，更多考虑产品的环境性能，生产环境友好的产品，减少直至淘汰有毒有害物质的使用。按照“谁生产、谁销售、谁使用，谁付费”原则，由政府、制造商、经销商和消费者共同承担回收处理费用与责任。建立回收、利用企业的诚信档案，作为绿色信贷和相关活动的参考依据。

生产者应承担经济责任，即承担产品回收、处理和最终处置的环境成本；或者循环利用责任，在产品生产阶段开发和应用先进技术，设计并制造对环境更友好的产品，减少资源消耗，减少对环境有害物质的使用，以及产品使用期后直接或间接的产品物质管理责任；或者信息披露责任，向公众公布产品环境性能及其废弃后的回收利用和处理方面的信息。实行绿色设计，从源头控制产品的环境影响，提高产品的可再生性，达到我国规定的废旧电器电子产品的回收利用率指标。

经销商承担产品生命周期内部分环境成本，如产品的回收、处理和最终处置费用；并负责废旧电器电子的回收和将其送交专业处理企业。

消费者则在现阶段只承担将废旧电器电子交给回收商，作价回收的义务。待时机成熟还应逐步承担部分回收处理费用。

4.5完善法规体系，加强宏观管理与监控

完善电子废物管理法律，明确回收处理的监管部门及其责任和义务；规定有害物质的停用限期。对于铅、汞等重金属，以及嗅阻燃剂、卤族化学物质和石棉等对人类健康存在危害的化学物质，须从源头控制乃至杜绝使用。从宪法、资源综合利用基本法、专门法规等层面，建立和完善相互配套、相互补充、整体协调的法规体系（图1）。

以《宪法》关于资源保护与合理利用为纲，建立资源综合利用法，包括《循环经济促进法》和《固体废物污染环境防治法》；针对家电、电子信息产品、电池等产品，从分类、运输、仓储、维修、二手市场、资源化利用、处理处置等环节入手，明确管理责任、回收标准和比率；配套实施细则、标准、技术规范，增强可操作性；加强企业电器电子产品的环境信息披露。各地也应建立配套法规。

图1 废旧电器电子产品法律体系示意图

加大执法力度。加强回收处理各个环节的监督力度，加强对基金征收、使用、减免、回收处理厂资质认定等项工作的监管；加强海关系统、工商系统、税务系统、质检系统和环保系统等部门的监察执法力度和监督管理，做到有法可依，执法必严，保证安全环保地实现废旧电器电子产品的资源再生，促进相关产业的健康快速发展。

4.6提高意识，形成政府、企业、公众联动的长效机制

利用现代传媒手段和途径，加强资源节约和环境保护知识的教育、资源短缺的国情教育和警示教育、健康消费观念和生活方式的教育，使公众树立节约资源的意识，使公众了解废旧电器电子产品综合利用的重要性，意识到破坏环境的后果和资源消耗不可逆转的严重性，认识到破坏环境就是贻害子孙后代。

形成企业和公众的社会治理结构。政府应制定行业发展规划，制定相应规则和管理办法，加强企业资质和市场管理，对相关活动进行监督管理。绿色消费是人们购买和消耗符合环境保护标准的商品，引导企业生产和制造符合环境标准的绿色产品。发挥行业协会作为政府与废旧电器电子产品回收处理企业的桥梁与纽带作用，一方面将政府从管理微观事务中解脱出来，实现政事分开，政社分开，另一方面，实现行业自律，规范行业行为，开展行业服务，保障公平竞争，并实现行业协会的健康有序发展。

绿色消费是人类社会可持续发展的内在需要，必将引起社会经济领域的一场革命。随着居民生活水准的提高，消费需求由低层次向高层次递进，在购买物品时，更加注意环保和健康。公众参与废物分类工作，在指定时间和地点交投电子废物，并逐步走向付费，将极大促进废弃电器电子产品回收利用产业的健康发展。

Management of waste electronic products and suggestions

ZHOU Hongchun
（Social Development Research Dep.,The Development Research Center of State Council,Beijing 100010,China）

The significance of strengthening the management of waste electronic products was firstly stated.The problems and challenges in the recycling industry of waste electronic products were discussed.And finally some suggestions were put forward.

waste electronic products;management;countermeasures;suggestion

X705

A

1674-0912（2015）04-0018-06

2015-03-06）

2012年度国家社科基金重大项目成果之一“我国再生资源产业顶层设计与发展实现路径研究”（12&ZD209）

周宏春（1956-），男，江苏建湖人，博士，研究员，国务院发展研究中心社会发展研究部室主任，国务院特殊津贴获得者，研究方向：资源、环境、可持续发展及循环经济等。