浅析一事一议奖补资金管理弊端及其对策

朱斌　邓海涛

近年来，一事一议财政奖补资金成为支持村级公益事业及美丽乡村建设的一支生力军，较好地解决了村级公益事业发展资金难题。但资金管理存在着缺陷。笔者认为，应从完善政策、整合资金、加强监管、推行绩效等方面加以改进。

一、财政奖补存在的问题

从实施情况看，一事一议财政奖补资金既有政策设计方面的不完善，也有在实施过程中存在落实不够的问题。

（一）申请程序繁琐。与其他支农项目相比，奖补项目申请程序过于精细、繁琐。如村级上报财政奖补项目资料必须有：项目实施概要、筹资筹劳方案、村民会议记录、财政奖补申报表、筹资筹劳情况表、减免对象明细表、收款收据、资金缴款单、项目合同书等15种相关表格资料，缺一不可。表格逻辑性强，填写复杂，需专业人员指导方能正确填报。

（二）筹资筹劳难。一是惠农政策影响。近些年国家相继出台强农惠农富农政策，对农民只发钱不收钱。享受惯了这种普惠政策，再向农民筹资筹劳就难了，虽有政策规定，但农民群众不乐意接受。二是项目政策影响。现在农村建设项目基本依靠上级扶持，很少向农民筹资筹劳。三是存在“假筹资”。按照奖补政策规定，若村级群众筹资筹劳不到位，上级奖补资金就难以落实到位。所以村级只好用公款垫交，充当农民筹资，通过实施“假筹资”的方法，向上级财政部门争取奖补资金。

（三）奖补政策存在缺陷。一是奖补范围窄小。现行一事一议奖补项目资金管理办法的奖补范围，限于村内道路、桥梁、小型农田水利、人畜饮水、电力设施、环卫设施、造林绿化、公共文化设施以及村民认为需要直接受益的其他公益事业建设。而农村生产和公益事业远远不止这些，像农村娱乐设施改建工程、改池等工程都不在此列。二是群众筹资筹劳标准偏低。现在执行的一事一议筹资标准为每人每年不超过15元。筹劳的标准按每个劳动力每年不超过10个工作日，折资标准为每个标准工日5—8元。这是税费改革前制订的标准，已不符合当前实际的劳动报酬了。三是地方配套资金难以落实。现行财政奖补资金政策要求县级配套资金的比例较大，但县级财力本身拮据，在短时间内无法改善困难现状，许多公益项目建设受限制，影响村级公益事业建设的积极性。

（四）资金整合难。当前上级安排奖补资金量少，农村项目建设多，实施奖补项目资金缺口很大，需要整合资金才行。但资金整合面临许多困难和问题：一是参与管理部门多，涉及项目和资金的有扶贫办、发改局、交通局、财政局等，要整合资金协调难度很大；二是涉及部门利益，有的主管部门通过扶持项目谋取部门效益。

（五）支出混乱用。由于资金使用存在分散、缺口、挤占等问题，资金混乱用现象突出。一是资金分散使用。不少地方将财政奖补资金下达到乡镇管理，将一个大项目的资金分解到多个小项目，支持多个村项目建设，更多地从维持乡村之间平衡局面安排资金。二是资金缺口混用。为解决村级公益事业建设资金缺口，村级往往将财政支农、专项等项目资金同奖补资金一同捆绑混用。三是资金结余乱用。村级建设一个项目，可以向多个部门立项，多个部门批拨同一个项目资金。这样一来，两批资金一个项目，资金结余额度很大，村里有钱支出无计划，支出费用过高现象突出。四是资金挤占套用。由于一些村无集体经济收入，运转经费紧张，村里运转只能依靠项目资金，挤占项目资金保运转问题普遍存在。

二、问题原因剖析

（一）思想认识误区。照理讲，一事一议奖补资金应该是一件很受欢迎的事。但在现实中村组干部对一事一议产生“两怕”（怕麻烦、怕踩红线），反而不想要一事一议奖补资金，思想认识步入误区。由于一事一议政策文件规定工作程序繁琐、环节多、要求高，所以村组干部对一事一议项目有一种畏难的情绪，尤其是对奖补金额不大的款项，怕填写复杂的表格，多数不愿意申报。取消农业税后，再向农民筹资筹劳，害怕是在加重农民负担，导致村组干部不敢贸然行事，觉得这样踩红线不划算。

（二）整合机制不健全。资金整合涉及部门多、项目复杂，现阶段仅局限于县政府组织召开资金整合协调会，没有成立牵头单位，工作机制不健全，业务活动难以推行。一是资金整合没有制订统一的管理办法。支农、惠农、强农资金项目都在相关部门管着，没有出台资金整合管理办法，相关部门在资金整合过程中不知所措。二是项目整合没有制订统一的规划。目前村级公益事业项目建设重复、分散，低效问题突出，如果不认真筛选项目，即便再多的资金投入，也难以取得较好的效益。三是资金整合没有统一安排。各主管部门安排项目资金时间都不一致，使村级公益事业建设项目实施时间不一，影响工程进度和质量。四是部门整合协调难度大。部门管理项目多、资金流量大，各自为政现象比较普遍，难以跳出部门利益的圈子。五是资金整合的透明度不高。很多整合资金公开公示不及时，项目选定和资金安排的透明度不高。

（三）监管力量薄弱。项目资金混乱用的一个重要原因是资金监管不到位。监管工作平时领导讲得多，干部抓得少，常处于被动局面。一是监督主体不明。按财政部的监管要求，所有乡镇财政性资金由财政所负责监管。但仅靠财政所单方面的力量是不够的，何况财政所又是村级代理会计，既当运动员（核算员），又当裁判员（审核人），到底是以核算为主，还是以监管为主，基层财政监管工作面临诸多矛盾和问题。二是监管力量不足。基层财政所人员少，工作任务艰巨，素质参差不齐，持有《农村集体经济审计证》人员少，又没有组织人员进行审计业务培训。三是违规处罚不严。对部门检查出来的问题，不涉及违法问题，都以教育为主，只要求村里整改到位，不追究责任人的任何责任。目前农村改变资金用途的较多，村干部总认为只要自己不违纪违法，挪用资金无所谓，助长了部分村干部走上违纪违法的道路。

（四）制度执行落实不够。法律意识不强，对财务管理制度缺乏基本了解，遵纪守法意识不强，执行制度随意性大，有些村干部甚至以身试法。责任心不强，村干部三年一届，任期时间短，不认真谋划发展。执行力不强，落实项目和资金管理制度的主动性不强，执行制度不严格，随意性大。

三、加强一事一议财政奖补资金管理的建议

（一）完善奖补政策。为进一步健全一事一议奖补资金制度，应从多层面、多渠道完善奖补政策：一是简化审批程序。省掉不必要的审批程序，做到能简化尽量简化，为村级开展一事一议财政奖补工作创造宽松环境。二是扩大奖补范围。可将村级饮水、道路等基础设施项目，以及有线电视、文化基础设施、村级阵地、娱乐文化设施改建工程等项目纳入奖补范围。三是灵活实行筹资筹劳。根据各地具体情况，因事制宜，如农田灌溉公益事业，涉及千家万户的项目，需要农民投劳的应组织劳力。一般的公益事业项目，原则上不启动筹资筹劳方案，实现农户群众“零负担”。

（二）强化整合措施。一是成立整合小组。负责组织协调主管部门抓好项目和资金的整合及整合后资金的监管工作。二是制订整合项目规划。村级一事一议项目上报应通过村民民主审议，不能搞个别村干部“一言堂”，应征求多数群众的意愿。乡镇根据村级上报的项目，建立村级公益事业和美丽乡村建设项目库。按项目类别管理，按项目轻重缓急程度，分批次分年度上报主管部门组织实施。县级每年根据各乡镇上报的项目库资料，严把项目审核关，确保项目的真实性和有效性。遴选项目后，下达批复文件给各乡镇。批复的项目原则上不能变更，否则取消奖补项目。三是明确资金整合范围。划好整合资金和非整合资金边界，包括财政性资金、配套资金、自筹资金等。凡是被整合的项目，必须统一服从调度，项目实施后，整合资金必须要让相应部门安排落实到项目上，及时拨付。四是提高整合资金的透明度。充分利用政务公开网，将部门整合项目和资金放在政务网上进行公示，便于接受社会和群众监督。

（三）建立监管网络。一是依靠群众自治。充分发挥村民自治作用，要求村纪检小组成员全过程参与村级公益事业建设监督，发现问题及时督办整改，确保项目高质量完成。二是依靠专管员核实。县级应将奖补资金监管列入专管员工作职责，强化工作责任，全过程参与所管辖区项目规划、合同书监证、项目施工、检查、验收等，全面熟悉项目建设情况，具有知情权、上报权、建议权。三是依靠代理会计核算。要做好工程核算工作，一方面抓项目收入，通过审核票据，掌握项目资金来源情况，并监管资金缴入财政代管专户；另一方面抓工程支出，通过有关监理部门进行验收项目，做好项目结算。四是依靠部门跟踪问效。项目主管单位和县财政局应对一事一议财政奖补项目实施情况进行全过程跟踪监管，做到每个环节管理到位，发现不按程序或违规操作的行为在县域内进行通报，给项目实施单位提出整改意见和建议，并取消其下一年度的财政奖补资格。

（四）注重绩效评价。将一事一议财政奖补工作纳入各级财政或综改部门的绩效评价项目。县级对乡镇一事一议奖补资金使用情况开展绩效评价工作。奖补绩效考评应注重“五个考核”：一是考核基础工作。领导重视，健全工作机制，注重宣传培训。二是考核资金保障工作。预算安排资金不少于省级，灵活配套地方资金。资金整合形成投入，做到制度化、常态化。多元化投入，有效引导企业等社会资金投入村级公益事业建设。三是考核制度建设。要制订《一事一议财政奖补项目和资金管理办法》、《项目管护制度》等制度，并付诸实施。四是考核工作程序。奖补项目要经过民主议事，编制规划，严格考核验收，落实项目公开公示制度。五是考核绩效目标。农民群众生产生活条件要得到改善，有明显效益。要测评村民对项目建设的满意度，项目所在村不能产生新债务，不能加重农民负担。

（五）创建齐抓共管局面。要明确管理单位，除财政和农综改部门外，其他的如交通局、水利局、县减负办、村委会等单位都应参与管理。要严明工作职责，明确相关部门在宣传发动、村民代表会议、项目立项、工程招投标、工程监管、奖补资金监管、项目验收、工程管护等环节的责任，并密切配合。要考核单位履职情况，充分发挥纪检、监察、审计等部门的作用，对相关部门的履职情况进行考核，对发现渎职、失职的单位和个人，要进行严格追责，确保财政奖补一事一议公益事业取得发展。

（作者单位：湖北省通山县财政局）

责任编辑：欣闻