发展普惠金融需要加强国民金融教育

胡文涛

摘 要：发展普惠金融，让各社会成员或组织具有公平享受金融服务的机会和条件，不仅需要完善金融服务体系，还需要普遍提高服务对象的金融素质。加强国民金融教育，普及金融知识，是提高国民的金融服务接受和利用能力，降低金融排斥和保护金融消费者权益的有效途径和方法，是发展普惠金融的重要条件。我国应高度重视并采取切实有效的方法大力推进国民金融教育。

关 键 词：国民金融教育；普惠金融；金融消费者；权益保护

中图分类号：F830.2 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2015）01-0015-04

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“发展普惠金融”作为深化我国金融体制改革的重要任务之一，其目的是让各社会成员或组织具有公平享受金融服务的机会和条件。要实现普惠金融的目标，不仅需要通过改革和完善金融体系和制度来全面改善对社会的金融服务条件，同时还需要全面提高服务对象争取和接受金融服务以及维护自身权益的能力，而后者除了有效的法律制度保障之外，最主要取决于金融消费者的金融素质。因此，发展普惠金融必须重视对国民的金融教育。

一、普惠金融与国民金融教育

根据世界扶贫协商小组（CGAP）的报告，全球人口的一半，即约25亿人没有储蓄账户，也无法获得其他任何形式的金融服务。因此，联合国在2005年推广国际小额信贷年时提出普惠金融概念，意图建立能让所有社会成员普遍享受、 并且对落后地区和弱势群体给予适当优惠的金融体系。2008年国际金融危机爆发之后， 国际上促进普惠金融发展的呼声日益高涨，2008年，普惠金融联盟（AFI） 正式成立 ① 。2009年12月，20国集团成立普惠金融专家组（FIEG），积极推动构建全球层面的普惠金融指标、 建立全球普惠金融合作伙伴工作机制。2010年6月的20国集团多伦多峰会，通过了“创新性普惠金融的九项原则”，其中第四、五项分别涉及消费者保护和激发权能等内容；2010年12月G20在普惠金融专家组（FIEG）的基础上成立了全球普惠金融合作伙伴组织（GPFI）。2011年普惠金融联盟发表《普惠金融玛雅宣言》， 明确指出：“金融消费者保护和激发权能是确保所有人都能被纳入自己国家金融服务中的关键支柱。” [1] 。

激发权能是自上20世纪80年代以来， 在社会学、教育学、政治学等学科中的新兴概念，是指通过某种途径、手段或策略，增强弱势群体的权能，包括获取处理问题的知识、技能和能力。普惠金融正是通过赋予穷人、 小微企业等以往被正规金融排斥的对象以金融参与权和受教育权等权利， 使弱势群体获得分享金融资源的权利， 并借助金融教育充实金融知识、挖掘金融能力，从而达到普惠金融促使金融服务真正惠及所有阶层、所有人群的目标。可见，普惠金融与金融消费者权益保护和激发权能紧密相联。

笔者以为，对于发展普惠金融而言，金融教育的意义主要体现在两方面。（1）加强金融教育能使普惠金融的可获得性落到实处。 可获得性是衡量普惠金融的一项重要指标，“金融教育低下， 不仅直接减少对金融产品的需求，加大自我排斥，也会引发学习障碍，降低收入水平，强化金融排斥及恶化社区环境”， [2] 而金融知识水平的提高有利于弱势群体增强自信，激发参与基本金融活动、接受金融服务和产品的信心，从而使普惠金融扩大金融参与之目标具备实现的基础，发挥促进普惠金融的功效。（2）加强金融教育使金融消费者具备理解金融信息的能力，使消费者权利得到切实保障。由于金融服务提供者与金融消费者之间信息、能力的不对称，金融消费者保护特别强调金融机构信息披露，使金融消费者在充分知情的基础上做出决定。但消费者能否理智做出判断，相当程度上取决于消费者自身理解信息的能力，而这种认知能力的获取与金融教育密切相关。一个受到良好金融教育的消费者能够理解金融信息，评估金融服务或产品带来的风险和收益，从而享受普惠金融的实利，免遭金融欺诈之害。

由于金融教育对提高金融素养、发展普惠金融具有极为重要的意义，因此近年来，在推进普惠金融的同时， 国际组织也极为重视金融教育的推广。如OECD（国际经济合作与发展组织）调查发现，很多人对影响自身生活的金融事务只有很少的了解，为此该组织2003年启动了金融教育国际项目并于2005年号召开展金融教育、 普及基本金融知识。此后，举办了金融教育国际会议（新德里，2006年9月）、推进金融扫盲的八国集团会议（莫斯科，2006年11月）等多场研讨会，讨论提高全民的金融素养。2008年5月OECD又创建了金融教育国际网络（International Network on Financial Education，INFE），致力于分享和分析金融教育信息。2012年4月，OECD/ INFE发表了“有关金融教育国家战略的高水平原则”，并得到20国集团2012年洛斯卡沃斯峰会的承认。2013年9月，20国集团《圣彼得堡峰会领导人宣言》中明确指出，欢迎普惠金融全球合作伙伴在推动普惠金融和在融合消费者教育与保护上取得的进展，特别是建立了普惠金融全球合作伙伴有关金融消费者保护和金融教育的小组，提出加强对贫困人口的金融教育和消费者保护，以推进普惠金融的发展。可见，随着普惠金融成为国际社会认同的金融发展战略，金融教育已纳入其中并发挥越来越重要的作用。

二、 国外普及金融教育的经验和做法

在许多国家， 国民金融教育已被列为一项国家发展战略， 政府和社会组织有义务努力为国民获得金融教育创造条件。

（一）美国

随着20世纪80年代金融自由化的兴起，从90年代起，美国联邦储备委员会、存款保险公司等政府机构、 非政府组织及银行等都积极开展金融教育，2003年，美国通过了《金融教育法》，并成立了金融教育委员会。2010年金融监管改革之前， 美国财政部已经开展了若干国民金融教育试点计划， 各地方消费者保护机构也直接向消费者特别是对那些没有从学校和家庭获得金融教育的人提供了关于其权利的信息。 他们认为金融危机的发生虽有复杂的原因， 但消费者金融知识不足为要因之一。2010年美国颁布的《多德—弗兰克法》 规定成立消费者金融保护局（BCFP），并由其承担大部分消费者金融服务监管职能。BCFP的主要职责包括实施金融教育计划，其内设金融教育办公室（OFL），专门负责金融消费者教育工作， 以提高消费者在知情基础上做出合理决策的能力。 如开展各种活动让金融消费者获得金融咨询的机会，了解相关财务知识，以帮助消费者更好地进行金融决策和自我保护。 还设立了社区事务服务部， 向较少接受金融服务的消费者及社区提供金融产品和服务的信息与指导。

（二）英国

1997年英国成立金融服务局（FSA），开始对金融进行综合监管。根据英国《2000年金融服务与市场法》，FSA负责保护消费者并推行消费者教育， 加深公众对金融体系的认识， 并确保消费者获得适当保障。为此英国政府与其他机构合作，开展了大量工作，如提供了大量金融教育和咨询服务的宣传材料， 面向广大消费者的一般性财务咨询服务， 帮助消费者开展财务规划， [3] 以提高国民金融知识水平。

英国的《2010年金融服务法案》出台后，FSA不再承担消费者金融教育的具体工作， 而是将其内部的金融教育部门独立出来， 成立消费者金融教育局（CFEB），独立、系统、全面地开展消费者金融教育工作。CFEB通过深化校园教育、鼓励社会参与、加大政府支持等方式推进金融知识的普及。 一方面英国继续加大对教育的财政支持， 另一方面扩大教育覆盖范围，日益重视对弱势群体的金融教育。

2011年4月，英国消费者金融教育局更名为货币咨询服务公司（MAS）。MAS的职能可概括为咨询和教育，即通过向公众提供免费的、公正的金融咨询建议，以加快消费者金融教育的推广，提高公众对金融事务的了解和认识，提升公众管理自身金融事务的能力。 关于金融教育，MAS的远景目标是提升英国国民的金融素质。MAS将与合作伙伴协作， 通过改善对金融知识的理解、推广良好的实践等做法，增强帮助的效果。当前MAS金融教育的工作重点放在了青少年金融教育领域。

与此同时，英国教育部给予了MAS极大的支持，在2013年新修订的国家课程大纲中新增了金融能力教育。涉及金融能力教育的内容主要有两个方面：一是新大纲对数学课程总体上提出了更高的要求和标准。对5～10岁的儿童，增加了使用货币方面的内容。对11～16岁的青少年，增加了单利和复利计算、理解诸如贷款偿还之类的问题等内容。二是对金融能力培养和知识教育提出了新的要求， 对11～16岁的青少年，增加了货币的功能及其使用、个人预算、财务管理的重要性以及一些金融产品和服务方面的知识。此外，还要求学生学习关于薪水、税收、信贷、债务、金融风险以及一些更为复杂的金融产品和服务等方面的知识。 [4]

（三）日本

2000年以来，日本日益重视对金融消费者的教育，2001年将“储蓄宣传中央委员会”更名为“金融宣传中央委员会”， 负责宣传推广金融教育。2002年，该委员会发表“推进金融消费者教育的方针”，明确将金融教育作为消费者教育之一予以推进，并将2005年定为“金融教育元年”，致力于从学校阶段推进金融教育。 [5] 日本的金融教育，一是面向学生的教育活动，二是针对成年人的金融知识普及活动。为丰富国民的金融知识，金融宣传中央委员会先后发布了“金融教育指引”、“不同年龄层所需金融知识图”等资料。

2012年，日本制定了《消费者教育法》，规定国家和地方公共团体负有制定和实施推进国家或地方消费者教育政策措施的义务，消费者团体和业界负有努力义务，推进消费者教育的经费由中央政府负责。消费者厅和文部科学省负责制定消费者教育的基本方针和具体内容并推动教育活动的开展，消费者厅内设消费者教育推进会议， 由内阁总理大臣任命会议委员。随着《消费者教育法》的颁布，作为消费者教育一环的金融教育从法律层面获得了坚实稳定的支持。

（四）欧盟

欧盟也非常重视对国民的金融教育， 并采取了一系列政策措施积极推进。 在2007年12月发布的《欧盟委员会金融教育通讯》中表明欧盟委员会支持通过成员国和地区政府、 非政府机构以及金融服务机构，向有需要的公民提供金融教育。该文件解释了金融教育在国内市场政策中的作用，对个人、社会和经济整体的益处， 并提出了推行金融教育规划的八项原则， 同时宣布了4项措施：（1） 创立实践者的网络；（2）建立欧盟金融教育数据库；（3）在欧盟委员会开发的消费者在线教育网络（DOLCETA）项目中扩展针对教师的在线工具以帮助教师将金融事务融入学校课程；（4） 资助成员国采取新措施促进金融教育。[6] 2008年国际金融危机爆发后， 许多分析指出低下的金融教育水平加剧了金融危机的影响， 进而欧盟要求各国政府应更加重视金融教育。 欧盟理事会和欧盟议会增强了对金融教育的关注度， 促进成员国努力实施2007年文件的原则，特别强调建立交流合作国家平台、 将金融教育纳入学校课程以及针对不同目标群体实行不同的金融教育。[7] 欧盟委员会还顺应需要建立了金融教育专家组。 专家组由金融教育实践者组成，旨在推进观念的转变和经验更好的推广， 同时就金融教育领域的政策制定向委员会提出具体建议。

三、推进我国国民金融教育、发展普惠金融的建议

近年来， 我国政府也积极推动金融的包容性发展和对国民的金融教育， 并积极参与国际组织的有关活动。2011年8月中国银监会加入了普惠金融联盟，积极参与20国集团推动普惠金融的活动，并响应20国集团的呼吁，2013年向其提交了由中国人民银行会同银监会、证监会、保监会研究制定的《中国金融教育国家战略》[8] 。中国人民银行还确认每年9月为“金融知识普及月”，并在网上发布了《金融知识普及读本》等资料，重点普及金融消费者日常生活中必要的金融基础知识、 金融风险的辨识与防范知识。但是，笔者认为我国全民金融教育还刚刚起步，应参考国际经验大力推进。

1. 应扩大金融教育受众范围和受教时间。 作为国家战略的国民金融教育与金融消费者教育并不等同，前者至少在受众对象上远大于后者，即接受金融教育者包括但不限于金融消费者。而且，正如研究者指出的“致力于金融消费者权益保障的问题能迅速消除其不良影响，但提高金融能力需要长时间的投资”。因此，从长远计，建议我国参考英、日等国经验，将金融教育纳入各级教育大纲，从小开始培养国民的金融素质，逐步提高全民接受和利用金融服务的能力，以及维护自身金融消费权益的能力。

2. 应由专门机构负责协调实施国民金融教育。国际金融危机爆发后，金融消费者保护得到前所未有的重视，我国“一行三会”也成立了相应的金融消费者保护机构，目前，中国人民银行金融消费者保护局开展了一些金融教育，但该局与其他金融监管机构或金融消费者保护机构的关系尚不明确。建议将发展普惠金融、金融消费者保护与国民金融教育有机结合，由某一专门机构（如中国人民银行金融消费者保护局）负责协调、组织相应的消费者保护机构以及教育部等部门，更好地实施金融教育。

3. 应从法律层面提升（金融）消费者教育的地位。虽然我国《消费者权益保护法》第13条规定消费者享有获得有关消费和消费者权益保护方面知识的权利，但无论是消费者教育，还是国民金融教育，均未获得足够的重视。建议参考美、日做法，制定专门的《金融教育法》或《消费者教育法》，提高国民金融教育的法律地位。

4. 积极探索实施国民金融教育的具体、 有效方法。我国幅员辽阔，国民的知识水平和金融需求差异甚大，建议在广泛调研的基础上，设计出区分农村和城市居民、不同年龄阶段人群、内容各异的金融知识普及计划，同时，宜参考欧盟经验，大力推广网络金融教育，积极发展社区金融教育。

参考文献：

[1]Alliance for Financial Inclusion. A Quick Guide to the Maya Declaration on Financial Inclusion[EB/OL]. http：//www. afi-global. org/library/publications/quick-guide-maya-declaration-financial-inclusion.

[2]田霖. 我国金融排斥的城乡二元性研究[J]. 中国工业经济，2011（2）：39.

[3]英国政府（白皮书）. 21世纪的英国消费信贷市场[M]. 陈钟译. 北京：经济日报出版社，2007：66-68.

[4]高田甜，陈晨. 基于金融消费者保护视角的英国金融改革研究[J]. 经济社会体制比较，2013（3）：53-54.

[5]楠元，町子（日）. 日本の金融教育とその課題——日米高校生の金融基礎知識の比較を中心に[DB/OL]. 道客巴巴网，http：//www. doc88. com/p-0942024215255. html.

[6]“Communication from the Commission-Financial education”，http：//eur-lex. europa. eu/legal-content/EN/TXT/？uri=CELEX：52007 DC0808.

[7]Staff Working Document of The Internal Market and Services DG： “Review of The Initiatives of The European Commission in The Area of Financial Education”，Brussels，31 March 2011.

[8]周小川. 践行党的群众路线，推进包容性金融发展[J]. 求是，2013（18）.

（责任编辑：卢艳茹；校对：郄彦平）