中东地区恐怖主义问题的全球治理分析

邢新宇

摘 要：随着近年来全球范围恐怖主义问题的凸显，通过全球治理来解决恐怖主义问题逐渐成为国际社会的共识。就以全球治理的视角来探讨中东地区的恐怖主义问题，集中分析了中东地区比较突出的恐怖主义问题的现状和全球治理情况，进而对阻碍当前全球治理的障碍性因素进行分析，意在为新治理路径的选择提供有益的参考和借鉴。

关键词：中东地区;非传统安全;恐怖主义;全球治理

中图分类号：D068   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）03-0019-02

中东地区因其重要的地缘战略位置和特殊的历史、民族、宗教等原因，一直是国际热点地区。巴以冲突、伊拉克问题、阿富汗问题等传统安全问题已经引起各国的广泛关注。然而不可忽视的是，该地区也面临着严峻的非传统安全挑战，如恐怖主义问题、难民问题、水资源问题等。其中，恐怖主义是中东地区面临的最严峻的非传统安全挑战。国际社会已经意识到了中东恐怖主义问题的严重性，在多层次和领域对这一问题的解决进行了许多尝试。应该说，针对中东恐怖主义问题的全球治理取得了一些成果，然而也暴露出了不少问题，探寻新的治理路径就显得十分必要。

一、中东恐怖主义问题的发展及现状

中东地区是受恐怖主义威胁最为严重的地区之一，中东地区的恐怖主义与民族和宗教矛盾以及主权问题等纠缠在一起，形成一个难以解决的症结。该地区很早以前就产生了恐怖主义的思想和活动，但在一个很长的历史时期里，中东恐怖主义并没有受到重视，相反却成了一些国家谋取利益的工具。冷战结束以后的一段时期，中东地区的安全形势出现了一定程度的好转，恐怖主义的泛滥也得到了一定程度的遏制，但是由于巴以冲突依然存在，一些根本性的矛盾未能得到有效解决，恐怖主义威胁依然存在。

“9·11”事件的爆发使得中东的恐怖主义形势再一次引发了世人的关注。美国发动的反恐战争客观上将阿富汗变成了一个恐怖主义活动的中心。随后爆发的伊拉克战争成了中东恐怖主义形势急剧恶化的又一个关键点。伊战的爆发使得“9·11”后建立的国际反恐联盟几乎破裂，并将伊拉克变为了中东恐怖主义活动的中心。伊战后全球恐怖主义急剧反弹，据不完全统计，2003年，全球共发生各类恐怖事件380多起，造成1 804人死亡，5 354人受伤，远高于“9·11”事件后的2002年[1]。同时，中东地区的恐怖主义出现了扩散化的趋势，过去一些较少发生恐怖袭击的国家，如土耳其、科威特、摩洛哥也开始频频遭到恐怖袭击，造成重大伤亡[2]251。整个中东地区进入了暴力恐怖活动持续活跃的时期。

近几年以来，中东地区恐怖主义的总体形势趋向缓和。根据美国国家反恐中心提供的数据，以恐怖活动的中心伊拉克为例，2010年伊拉克共发生恐怖袭击事件2 688起，死亡人数15 109人，相比2006年的6 608起和38 817人已经有明显的减少。自2006年到2010年，伊拉克的恐怖活动总体呈现下滑趋势[3]。与伊拉克的恐怖活动减少相对的是，中东地区的恐怖主义呈现扩散化的趋势，也门、阿尔及利亚、黎巴嫩等地的形势堪忧，有发展为新的恐怖主义基地的趋势。产生这种扩散趋势的原因主要是由于近年来“基地”组织在国际反恐联盟不断的打击和围剿下，转而采取分散化的路线，大力建设其各地的分部。

本·拉登一手创建的“基地”组织作为全球最大的恐怖组织，在中东恐怖主义活动中起到核心的作用，它不仅参与策划恐怖袭击，还组织和协调其他恐怖组织的活动，对其提供资金支持，收编了中东很多不同形式的恐怖组织，在中东各地都有以“基地”为旗号的分支。2011年5月，国际反恐行动出现重大突破，美国人在巴基斯坦成功击毙本·拉登。然而，有评论指出，本·拉登之死的象征意义远远大于其实际意义，拉登目前充其量只是“精神导师”，他对基地各分支的影响力已经很小，另外，目前分散的基地组织很可能因拉登之死加快团结的步伐，形成一个更具国际影响力的新基地组织领导层[4]。

二、中东恐怖主义的全球治理情况

冷战结束以后，面对恐怖主义在中东的泛滥之势，埃及、阿尔及利亚等深受恐怖主义危害的国家率先开展了反恐斗争。在国际层面上，通过合作联合打击中东地区的恐怖主义势力也逐渐成了各国的共识。20世纪90年代初，阿拉伯海湾合作委员会率先迈出了地区国家反恐合作的步伐。1996年在埃及开罗举行的国际反恐首脑会议对于中东地区国际反恐合作的开展具有重要的意义，与会各方最终确定了会议的三大宗旨：推动和平进程、打击恐怖主义、维护地区稳定。其后召开的和平缔造者国际首脑会议极大地推动了中东反恐领域的双边和多边合作。1998年4月，阿拉伯国家在埃及签订了《阿拉伯制止恐怖主义公约》，为阿拉伯国家有效开展国家间反恐合作提供了制度性框架。会议号召缔约国采取一切必要措施，达成以下目标：从严惩处恐怖主义犯罪活动;对任何恐怖犯罪企图按完全犯罪予以惩罚;冻结、没收罪犯制造恐怖主义活动的工具、财产及任何与之有关的财物。《阿拉伯国家制止恐怖主义公约》在中东国家反恐合作史上具有里程碑式的意义[5]。此后，阿拉伯国家针对中东反恐合作进一步提出了一揽子合作计划：1999年1月30日至31日，阿拉伯內政部长理事会16次会议在约旦首都安曼召开，重申了反恐怖宣言的立场，制定反恐统一政策。1999年7月，伊斯兰会议组织通过了《打击国际恐怖主义国际公约》，要求所有成员国遵照执行，具体阐明了打击恐怖主义的伊斯兰合作基础和方法。同年7月底，10个阿拉伯国家的部长在沙特吉达召开反恐会议，讨论反恐协议的具体执行问题[2]111-114。

2001年“9·11”事件的发生，成为人类迄今为止最大的恐怖主义灾难。其组织和策划的元凶直指发源于中东地区的恐怖组织——“基地”组织。“9·11”事件也成为中东乃至全球反恐合作的重要节点。在此之后，防范和打击恐怖主义成了中东地区和全球安全领域的一项最重要课题。以美国为主导、各个国家积极参与的全球反恐联盟迅速建立，并立即向为“基地组织”提供庇护的阿富汗塔利班政权发动攻击。国际社会形成了大国密切合作、发展中国家积极支持、联合国发挥核心推动作用的反恐格局。在这种良性格局的推动下，塔利班政权被迅速击溃，盘踞在中东地区的恐怖组织受到了沉重打击，国际反恐形势出现了好转迹象。

然而随后爆发的伊拉克战争成了国际反恐合作的又一个转折点。面对伊战后地区恐怖主义急剧恶化的态势，中东国家纷纷采取新的对策应对恐怖主义的挑战。在地区层面，一系列双边和多边合作机制相继建立。在全球治理方面，中东国家也积极同国际社会加强反恐合作。美国、欧盟主导了中东地区的反恐合作事务，包括中国、俄罗斯等其他国家也广泛参与。值得一提的是，2005年2月，沙特政府首次主办国际反恐大会，15个国家以及许多国际组织的代表参加了此次会议。此次会议提出了建立国际反恐中心的倡议，并呼吁进一步加强国际的反恐合作。

三、中东恐怖主义全球治理的障碍性因素

为解决中东恐怖主义的难题，国际社会在全球治理层面做了一系列有意义的尝试。但总的来说，针对中东恐怖主义的全球治理层次较低，真正意义上的全球共识还远没有达成，中东反恐的合作机制还很不完善。造成这种情况的原因主要有以下几个方面：

第一，中东国家对于“恐怖主义”的认知存在重大分歧。盡管所有的中东国家都欢迎达成一个全球性的反恐协议，并积极促使联合国达成一个全球反恐公约[6]，但是对于“恐怖主义”的定义却有不同的理解。这突出的体现在巴以冲突中，以色列宣称其对巴勒斯坦的军事行动为反恐行动，而伊斯兰国家则斥责其为恐怖主义行径，并认为巴勒斯坦反以的暴力活动为民族解放运动。不仅如此，由于对于恐怖主义的定义不同，很多中东国家的反恐政策其实是互相矛盾的，这无疑加大了中东地区反恐治理的难度。从根本上说，这种认知差异是由于长期以来中东国家之间缺乏一种必要的互信。

第二，美国对外政策对中东反恐治理产生了消极影响。美国作为现行国际秩序的主要参与者与维护者，在中东反恐治理中扮演了关键角色。一方面，一系列反恐协议和规则的出台，离不开美国的主导和推动;另一方面，美国的对外政策也对中东反恐的国际合作产生了负面影响。首先，美国长期奉行偏袒以色列的中东政策，引发了广大中东伊斯兰国家的强烈不满，成为中东恐怖主义泛滥的一大根源。其次，美国将其对外政策中的单边主义倾向带到了反恐领域。在中东地区，美国依据其国家利益的需要、按照自己的意愿定义恐怖组织，很少顾及阿拉伯国家的感受。在形势需要的情况下，美国往往抛开国际反恐合作，采取单边主义行动，其典型案例就是伊拉克战争。美国发动的伊拉克战争给国际反恐合作带来了沉重的打击，使国际反恐形势出现逆转，并导致了中东恐怖主义的强劲反弹[2]247。美国的单边政策，也受到了国际社会的强烈谴责。2004年，时任联合国秘书长安南在接受美英广播公司采访时指出，“美英在去年3月未经联合国安理会授权发动伊拉克战争，违背了《联合国宪章》的宗旨和原则，是非法的。”[7]

第三，中东地区分化现象严重，国家间缺乏政治、经济联系。在世界范围内中东地区是国家构成和彼此关系最复杂的地区。在中东范围内，存在着阿拉伯国家联盟和伊斯兰会议组织两大政治组织，同时还有阿拉伯马格里布联盟和海湾合作委员会等一系列合作机构。这些地区组织之间常常出现职能重叠甚至相互冲突的情况。在沟通中东各国联系方面，它们发挥的作用也十分有限。在目前的中东地区，缺乏一个组织能够真正有效凝聚并集合中东各国。在中东一体化水平极为低下的情况下，有效、持久的国际反恐合作机制必然难以建立。换句话说，中东地区缺少建立全球反恐合作机制的环境。

长期以来，传统安全一直是中东地区安全领域的核心内容，非传统安全威胁相对被忽视了。其实中东地区的非传统安全挑战历史上一直存在，在近些年来逐渐凸显，恐怖主义问题是其中最严峻的非传统安全威胁。值得欣慰的是，国际社会已经意识到中东恐怖主义威胁的严重性，并将其纳入全球治理的框架内。国际社会为应对中东恐怖主义挑战，在不同层面进行了合作，其治理取得了一定的成效。然而，中东恐怖主义问题的产生有其深刻的历史和社会根源，这些根源短时间内不会消失。另一方面，现行的治理方式也存在严重的弊端。这就使得全球治理面临重重阻碍。因此，针对中东恐怖主义的全球治理必然要经历一个漫长的、不断完善的过程，探寻新的治理路径也是一个必然的选择。

参考文献：

[1]中国现代国际关系研究院反恐怖研究中心.国际恐怖主义与反恐怖年鉴（2003）[M].北京：时事出版社，2004：3.

[2]朱威烈，等.中东反恐怖主义研究[M].北京：时事出版社，2010.

[3]Office of the Coordinator for Counterterrorism.Country Reports

on Terrorism 2010[EB/OL].[2014-10-23].http：/www.state.gov/

s/ct/rls/crt/2010/index.htm

[4]基地组织各分支可能因拉登之死加快团结步伐[N].新京报，2011-05-03.

[5]刘恩照.国际恐怖主义[M].北京：世界知识出版社，2006：266-282.

[6]David Aaron Schwartz. Note： International Terrorism and Isl-

amic Law[J]. Columbia  Journal  of  Transnational  Law， 1991

（29）.

[7]安南.美英发动伊拉克战争非法彭定康抨击美单边主义[N].人民日报，2004-09-17（3）.