省际边界中心城市建设：定位与路径

王友云 陈琳

[摘要] 为加强省际边界经济协作和发展省际边界地区，省际边界地带需要进行中心城市建设。本文以湘鄂渝黔交界的武陵山区为例，分析了省际边界中心城市建设的主要障碍。省际边界中心城市应准确定位产业和功能，树立系统观念，加大基础设施建设，争取政策扶持。

[关键词] 省际边界中心城市 功能定位 路径 武陵山区

[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）01-0109-04

[基金项目] 贵州省铜仁市科学技术局2013年铜仁市科学技术研究项目“铜仁建设省际区域性中心城市规划与政策研究〔铜市科研（2013）9-10号〕”；2013年贵州省教育厅高校人文社会科学研究青年项目“贵州省农民政治信任实证研究”（项目编号：13QN040）。

[作者简介] 王友云（1975 — ），湖南溆浦人，厦门大学公共事务学院公共管理专业博士，贵州铜仁学院公共管理学副教授，研究方向：政府改革与治理、区域公共管理；陈琳（1975 —），女，贵州玉屏人，贵州铜仁职业技术学院办公室主任，研究方向：公共管理、辦公室管理。

目前，我国正在从国家层面启动新一轮城市化建设。依托中心城市进行城市经济圈建设是推进城市化的主要方略，也是我国改革开放以来城市化发展的主要方向。但是，我国的城市化、中心城市建设和城市产生的辐射力都主要体现在经济发达地方，这些地区也因为城市化的积极推进而得到快速发展，如京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群。这些发达地方各地之间因原本就依托省会大城市和互相毗邻而交往频繁，奠定了较好的发展基础，经济协作易于进行，加上国家政策向发达城市群倾斜，使生产要素高度聚集而快速发展起来。在强调区域协调发展的今天，我国各省行政区边界的交界地带所构成的广大区域，缺乏经济合作，成为我国经济发展的重要短板，这些地方因分属不同省份，各行政区之间如何合作，如何推进省际交界地带的城市化建设，是一个很值得研究的问题。本文选取湘鄂渝黔四省市交界地带的武陵山区城市化定位和建设路径进行分析，分析省际边界中心城市建设，从而为省际边缘地区探索城市化建设提供参考。

一、省际行政区边界中心城市建设研究背景

（一）省际行政区边界内涵与属性

我国省际边界线漫长，边界地区面积大，陆路边界线总长5.2万千米，分布着849个县市，占全国总县数的39%，也就是说占了我国国土面积的1/3强。基于集中扶贫开发模式的需要，我国共划出11个省际边界片区，这11个省际边界片区由各省行政区交界地带组成，具有省际边界的共同特征。省际边界区域大都是集老、少、边、穷、库于一体的地区，这些地方长期以来地处各省边缘，各自为政，缺乏实质性合作。省际边界地带大都是革命老区、国家主要库区和资源富集区，也是民族团结和谐区、良好生态区，是一种“富饶的贫穷”。虽然这些省际边界地带因管辖而分治，但这些区域各政区之间人文习俗相近，有一定的历史渊源关系，山水相连，同处在大山大河的分水岭，这些亲缘地缘关系使这些地方的深层合作有了一定基础，而且决定了合作的可行性。

（二）省际行政区边界中心城市建设的因由

省级行政区边缘地带，因远离各自省会城市，受省会城市的辐射和带动极其有限。同时，这些省际边界的各行政区因分属不同省份，受行政管辖影响，省际边界各城市的交往与合作便变得异常艰难，如何使省际边界各行政区之间消除壁垒，走向合作，从而实现省际边界区域经济一体化发展，使生产要素向省际边界中心城市聚集并达到合理分布，成为省际区域性中心城市建设理论分析和实践建构的缘起和因由。省际边界地带人的观念、行政生态、执行力水平等同发达地区有很大差别。因此，省际边界地带各行政区合作、市场化、城市化、中心城市建设的具体路径不同于发达地区，应从省际边界区域的实际出发，寻求合作的模式和中心城市建设的可行路径。

（三） 研究区——武陵山区基本概括

武陵山区地处湘、鄂、渝、黔四省市行政区交界地带，覆盖范围包括湖北恩施自治州，湖南湘西自治州、张家界市、怀化市、邵阳市部分县市，贵州铜仁市、遵义市部分县市和渝东南地区11个市（州）71个县（市、区），其核心区域主要是指湖北恩施自治州，湖南湘西自治州、张家界市、怀化市，贵州铜仁市和渝东南地区。国土总面积为17.18万平方公里，人口3000多万人，30多个少数民族总人口约计1100多万人。武陵山区集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，是全国跨省交界面大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的集中连片特困地区，也是我国的重要经济协作区，是新世纪国家扶贫开发的重点区域和连片集中扶贫新模式的先行先试区。省际边界地带各城市如何进行战略定位，达到功能互补，建设省际边界区域性中心城市，真正构建能互相促进的省际边界城市经济圈，是一个重要现实问题，需从理论与实践方面进行探索。

二、省际行政区边界中心城市

建设主要障碍与功能定位

省际行政区中心城市是一个学术性称谓，官方一般称为省际边界区域中心城市，目前学术界对省际行政区中心城市的研究尚少。省际行政区边界中心城市主要指地处各省行政区边界地带组成的省际边界区域内，各行政区政府所在地城市，省际边界区域内各地级市州和较大区一级政府所在地城市。湘鄂渝黔交界的武陵山区省际行政区边界中心城市主要有湖南的怀化、吉首、张家界，贵州的铜仁，湖北的恩施，重庆的黔江这六大城市。这些城市分布在省际边界共同区域内，一向交往频繁，处于同一层次和发展水平的经济圈内，是整个省际边界发展的带动力，辐射到整个省际边界区域的发展。如何准确定位各省际边界区域中心城市的功能，使之不盲目恶性竞争，达到优势互补，功能明确，真正做到“弱弱联合”，由弱变强，实现共赢的局面，这是省际行政区边界中心城市建设必须解决的问题。

（一）省际行政区边界中心城市建设的主要障碍

我国省际边界区域中心城市建设存在一些亟需解决的问题。

1. 各自为政，合作意识不强烈，由“行政区行政”导致“行政区经济”。这些城市因分属不同省份，受行政区管辖的影響，存在合作机制、体制、制度障碍，过分依赖自己省会的辐射力，不去寻求毗邻地区的合作。但这些城市远离各自省会，省城的辐射力极其有限，且因省际边界城市大都是山地型城市，与省会通达不畅，加强省际边际区域内各城市之间的合作就成为必然选择。同时，省际边界各城市之间存在合作的观念障碍，甚至在省际边界一些公共事务问题的解决上互相推诿，与邻为壑。如清水江是武陵山区地跨渝湘黔边界的一条跨界河流，经贵州铜仁市松桃县流入湖南湘西州花垣县，最后注入长江主要支流澧水，而清水江河流流域正是中国的“锰三角”区域，这条河流在上世纪末曾受到严重污染，其主要原因在于清水江上游的贵州松桃县大力发展电解锰行业，锰矿加工致使下游的清水江湖南段受到严重污染，二省交界地区从官方到民间为此矛盾重重，直到成为严重问题由国家有关部门出面协调才得以解决。

2. 各城市功能定位不明确，盲目发展产业，整个省际边界区域空间结构的分布不合理，区域整体性功能难以形成和发挥。如武陵山区六大城市均远离大城市，却都希望成为“大武陵经济圈”的中心城市而展开恶性竞争。湖南怀化因其处于国家西南地区交通运输枢纽位置希望成为武陵山区的经济中心；贵州铜仁市委提出铜仁建设省际区域性中心城市的设想；重庆黔江被重庆市定位为区域性中心城市，成为渝东南地区经济中心；湖南吉首和张家界都是武陵山区旅游中心；湖北恩施州也即将成为沪汉蓉干线上重要城市之一。各城市互相攀比，盲目竞争，最直接的后果就是导致基础设施建设没有发挥共享效应，空间布局不合理，没有形成合理的区域空间结构，区域内产业趋同，重复建设多，各城市的特色功能不明确，定位不准确，互相弱化，没有实现整体效应。

（二）准确定位省际行政区边界中心城市功能

省际行政区边界中心城市建设首要的任务是实现整个边界区域合理规划，这是构建省际边界城市经济圈的基础。省际边界区域交界面积大，分属各省的地级市州区城市都是省际边界区域中心城市的重点培育对象，只有培育和壮大好这些省际边界区域中心城市，才能对广大的省际交界区域产生辐射力和带动力，才能引领整个边界区域的发展，构建整个边界区域城市经济圈，实现抱团发展。省际边际区域因其分属各省，各行政区是互不隶属的平行关系，各城市综合势力也不相上下，没有任何一个省际边界城市能主导整个省际边界区域发展，并且省际边界面积大而贫困，大多地处山地，必须遵循山地型城市发展规律，不能照搬发达地区城市建设模式，这些都决定了必须在整个区域培育多个城市中心，形成省际边界区域多中心的空间治理结构。培育省际边界区域多中心城市最重要的问题是以各城市特色进行产业分工，进行以交通为重点的基础设施建设，通过交通干线串联各城市组建边界城市经济圈，达到优化省际边界空间结构和实现整合效应的目的。省际边界区域各中心城市建设，应从自身特色出发，进行城市功能定位和产业分工，避免产业雷同，形成竞争有序规范、产业布局合理、城市定位准确的边界城市经济圈。如武陵山区各中心城市的功能定位应根据区域实情推动，区域内各城市应充分考虑自己的优势，发展各自特色优势产业，促进人口与产业集聚，最终形成“大武陵经济圈”，共同服务于武陵山区这一省际边界区域的发展。

三、 省际行政区边界中心城市

建设实践路径探讨

（一）树立系统观念，明确区域系统内各城市定位

省际边界地带因山同脉，水同源，人文习俗相近，虽然分属各省行政区划，但因亲缘地缘因素而确属一个不可分割的系统。在这个系统内，分布着各种生产要素，必须打破地区壁垒，充分发挥市场优势，促使各生产要素自由流动，实现区域市场一体化。省际边界区域系统内各城市应依据已有的基础进行科学、合理、民主和现代化的统一规划，从而形成明确的功能定位、产业定位和城市定位，这是建设省际区域中心城市的首要问题。只有形成功能明确和互补的城市经济圈分布态势，生产要素才能真正实现合理流动和分配，边界各中心城市之间才能良性互动、和谐发展。

（二）加大基础设施建设，实现合理的省际边际区域空间布局

产业的发展、生产要素的流动，必须依赖顺畅的交通，从而实现快速的物流，国内外发达的中心城市建设、都市圈、经济圈和产业带的形成，无不依赖发达的立体交通网络。因此，必须加大基础设施建设，实现合理的省际边际区域空间布局，这是建设省际边界区域中心城市、形成省际边界城市圈的关键。省际边界区域城市的发展必须依托交通干线形成边界城市圈，突破行政区“藩篱”，实现边界各城市的通达和区域深度合作。武陵山区中心城市建设，要依托交通干线，优化主体空间结构，实现内外畅达。应加快形成连接周边四省市省会市府武汉、长沙、贵阳、重庆等的综合运输通道，同时加强与长三角地区、珠三角地区、长株潭城市群、武汉都市圈、成渝经济区、黔中经济区、北部湾经济圈等重点经济区的经济联系，构建“六中心四轴线”经济带格局。即形成黔江、恩施、张家界、吉首、怀化、铜仁为武陵山区“六中心”，万州—黔江—铜仁—凯里、宜昌—张家界—吉首—怀化—柳州、重庆—黔江—恩施—武汉、贵阳—铜仁—怀化—长沙为纵横轴的“四轴线”主体空间结构。

（三）积极争取国家政策扶持，推进中心城市建设

建设中心城市，实现城市繁荣，必须以一定的产业发展为基础，应根据各城市的实际，发展特色优势产业。省际边界区域更多的是需要发展基于本地资源的特色产业，如旅游业、农产品深加工产业、基于本地特色资源的产业。省际边界城市的产业尤其是第三产业基础薄弱，这些产业的发展有国家政策和资金的扶持，才能做大做强。因此，不同于发达地区中心城市发展能依靠自身壮大的特点，省际边界区域中心城市需要国家关怀，精心培育，才能由弱变强。国家应以各城市产业扶持为重点，以产业带动就业，产生人口聚集，发挥聚集效应和规模效应，积极培育省际边界区域中心城市的发展壮大。武陵山区是国家连片集中扶贫的先行先试区，在扶贫开发过程中，应积极进行城市化和中心城市建设，以先行先试为契机，积极争取国家政策扶持，尤其是应争取国家产业政策的扶持，积极培育武陵山区六大省际边界中心城市发展壮大，从而带动整个武陵山区域发展。

[参考文献]

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