我国农村土地流转信托研究

[摘要] 农村土地流转信托作为一项创新性的产权制度安排，在深化农村土地制度改革、推进农业现代化和完善家庭承包责任制方面具有重要作用，但目前仍面临着配套政策体系不健全、规模效益不稳健以及体制机制不完善等问题。应进一步创新体制机制，完善农村土地流转政策配套体系，加快建设农地流转信托二级市场，谋划构建“三位一体”的政策实施框架，尽快形成“三农问题”与“信托产业”互利共赢的新局面。

[关键词] 农村土地流转信托 产权制度 三位一体 政策框架

[中图分类号] F301.3 [文献标识码] A [文章编号]1004-6623（2015）01-0105-04

[作者简介] 杨明国（1974 —），山东日照人，复旦大学经济学院博士研究生，研究方向：农村经济、环境经济学。

农村土地流转信托是在保持现有农村土地所有权不变的基础上，将土地经营权作为信托财产委托给土地信托机构进行“经济化操作”的一种合作模式。推动农村土地经营权规范有序流转，并尽快形成“三农问题”与“信托产业”互利共赢的新局面，将是未来一段时间我国农村土地制度改革的一出“重头戏”。

一、实行农村土地流转信托的必然性

1. 深化农村土地改革的新思路

在农村劳动力持续减少和农业经营活动逐步分散、弱化的大背景之下，通过土地产权制度创新来促进“三农”可持续发展，已成为当前深化农村土地制度改革的一把“金钥匙”。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中指出，要发展多种形式规模经营，鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，并加快健全土地经营权流转市场。土地流转信托作为土地产权制度创新的一种有效实现形式，能够将分散的农村土地所有权“整合”在信托平台之上，并在此基础上促成农业生产要素的合理配置和农村土地的集约化和资本化运营。应该说，土地流转信托所“内生”的土地经营权的金融化改造过程，正是未来我国深化农村土地改革的关键环节。

2. 推进农业现代化的新途径

中国特色新型农业现代化不仅是指农业生产技术的现代化，更是农业运行制度的现代化。在现有政策框架内，农村基本经营制度是农村经济运行制度的核心和基础。随着农村劳动力的持续向外转移和土地经济规模的不断增大，较大程度上影响着家庭经营的运行效率。家庭经营已经暴露出显著的局限性，比如生产规模较小，劳动效率不高，农产品成本缺乏竞争力，农民收入得不到持续增长等等。在信托制度安排之下，捋清土地关系，将分散于农民手中的土地使用和经营权进行集中，一方面能够实现农村土地的资本化改造，另一方面更可以有效规避旧有土地家庭经营所造成的弊端。

3. 完善家庭承包责任制的新舉措

随着农业生产力和生产关系的不断变化，现有家庭承包责任制的不足之处也显现出来，主要表现为以下几个层面：一是土地产权不明晰。在现有“三级所有，队为基础”的农村土地所有制结构之下，“乡、村、组”之间的权责并未得到有效划分。二是管理、监督体制不完善。在所谓的“公共利益”驱使之下，不少政府动用“计划经济”手段来冲击原本稳定的土地承包关系，较大程度上损害了农民的现实利益。三是土地效率亟待提高。应该说，现有封闭的承包责任制在一定程度上阻碍了农民的“非农民化”进程，并进一步制约了土地集约化经营水平。从浙江和湖南两地的调研情况来看，信托制度在不改变土地集体所有和土地所有权性质的前提下，通过搞活农地经营权的方式，有效实现了对现有农村土地资源的有效利用和农民权益的有效保障，并进一步从实践层面发展和完善了家庭承包责任制。

二、农村土地流转信托的本质特征

1. 土地流转信托是对农村社会保障制度的一种重要创新

在当前我国农村经济社会结构下，农民对土地依然有着高度的生存依附性。一旦离开土地，不仅会造成农民严重的心理障碍，而且会使其失去所谓的最后一份“社会保单”。土地流转信托作为在实践中探索出的一种土地制度革新形式，能够有效解决由于土地流转而产生的社会保障问题。从目前全国的试点来看，在保障经济收益的前提下，当农民将其土地经营权“委托”给信托机构后，不仅可有效摆脱土地的限制，继而从事土地之外的工作（例如进入城市进行经济生产活动），而且更为重要的是，按照土地信托合同的要求，农民还可享受到现代农业化带来得收益，并在信托活动终止后重新获得土地的承包经营权。这样一来，土地原有的社会保障功能没有消失或者弱化，农民还可以从中获取更加稳定的“养老”和“育儿”资本。

2. 土地流转信托是以农村土地为核心资本的经济合作形式

调研发现，当前全国范围内的土地信托实践可以归纳为两种模式，一种是以市场为主导的“宿州模式”，另一种是以政府为主导的“益阳模式”。在上述两种流转模式中，土地都以核心资本的角色参与整个信托活动合作，并取得了较为显著的规模收益。未来，信托制度下农村土地规模化、组织化和产业化进程，正是保障农民的土地收益权利并进一步完善我国土地制度的必经阶段。

3. 土地流转信托是“城镇化金融”的有效实现形式

“城镇化金融”作为新型城镇化的主推器之一，对于实现经济总量的持续增长和经济结构优化转型具有重要的现实价值。农村土地流转信托作为“城镇化金融”的一种有效实现形式，彰显了我国土地制度改革路径的新方向。一方面，土地流转信托可通过产权市场化和收益公平化的双重方式，实现土地经营的规模效益。另一方面，从全国的实践来看，土地流转信托还能对城镇化进程中的劳动力市场产生重要的影响，不仅能将农村劳动力持续释放到城镇化建设中去，而且还能满足地方政府税收和农民增值收益的双重需求。

4. 土地流转信托接近于现代企业制度安排

农村土地流转信托作为一种金融创新产品，在实际运作中尤为重视市场的作用，并严格按照价格信号的要求来配置生产要素，最后得到了“产权+组织+效率”的三重红利。从调研中来看，对于大多数土地流转信托企业来说，在公司治理结构保持相对清晰的同时，且都遵循自负盈亏、独立核算和民主决策管理的原则，这与传统的农业生产企业有着明显的不同，因而更接近于现代企业的制度安排。

三、當前农村土地流转信托存在的问题

1. 土地流转氛围亟待加强

许多地方的农民对土地的心理依赖性仍然较强，视现有的承包经营土地为安身立命的基本生活保障，并不愿意轻易“让渡”使用权来参与土地流转。同时，基层政府的重视程度也不够，部分党员干部对土地流转信托缺乏认识，引导不力，宣传不够，服务不细，影响了土地流转信托的运行效率和质量。此外，国家农业补贴政策的逐步实施，使得农村土地的收益率不断上升，客观上导致农民过度依赖优惠政策，宁可等待现有承包地被政府征收获取补偿费，也不愿将其推向土地流转市场获得增值收益。

2. 配套政策不健全

当前土地流转信托配套政策不完善主要表现在三个方面：一是法律体系不健全。以《土地管理法》为例，其条款内容并未明确集体土地的流转问题，致使多地的流转土地处于“监管真空”和“无法可依”的状态，对土地流转信托的发展造成了较大的负面影响。二是流转程序不规范。囿于文化水平限制，不少地方农民在参与土地流转信托过程中并不重视双方的权责利关系，再加上登记、备案和核准程序并未完全建立起来，结果引发了较多经济纠纷。三是管理政策不完善。由于缺乏规范的土地信托流转管理机构，对于信托流转行为并未做到有效监管，使农民的合法权益受到较大挑战。

3. 规模收益短时间内难形成

影响土地流转信托规模收益的因素主要有两个方面：一是政策仍存在不确定性。当前参与土地流转信托的农民绝大多数是在1988年签署第二轮土地承包协议的，离30年承包期限还有3年时间，到期后的承包土地政策仍然存在着一些不确定性。二是参与流转农户经济目的的短期性。应该承认，目前市场上信托产品大都存在前期投入大和报酬周期长的特征，而农民由于经济条件的限制，不愿意轻易长期转让土地使用权，这在一定程度上制约了土地流转规模收益的形成。

4. 体制机制问题仍然突出

约束土地流转信托发展的体制机制原因主要有三个层面，亟需引起重视。一是有效的价格发现机制尚待形成。总体上来讲，由于土地供求矛盾广泛存在，土地流转信托中的协议地价机制、招标地价机制和拍卖地价机制并没有发挥应有的作用。二是土地流转信托的风险防范机制有待进一步完善。部分信托企业受现实利益驱动，并没有将“整合”的土地真正用于农业生产，而是将其作为贷款抵押物用于资本运作，故存在较大的操作风险。三是激励机制不健全。比如在财政奖励措施、信托服务平台、用地审批程序和劳动就业保障等方面，政府和市场都没有形成行之有效的激励体系。

四、完善农村土地流转信托的政策建议

完善我国农村土地流转信托是一项综合性且动态发展的系统工程，具体操作需从如下几个方面加以考虑：

1. 着力完善农村土地流转政策配套体系

一是通过立法的形式对当前农村土地流转信托程序进行规范。目前，可以先抓紧制定农村土地流转信托单行条例，待各方面条件成熟以后，再研究制定更高层次的《土地流转信托法》。二是进一步建立健全财政扶持政策体系，尽快形成促进农村土地规模流转和涵盖生产经营主体奖励补贴的系列扶持政策，并积极引导各类社会资本进入“三农”领域参与土地流转。三是加快推动中介服务机构发展，主要负责土地流转使用权的前期登记、需求发布以及流转信托后期的纠纷解决与跟踪服务。四是大力夯实土地流转信托的信用基础，打造诚信市场和诚信政府。

2. 加快建设农村土地流转信托二级市场

一是要提高认识，强化农村土地流转二级市场立法，核心是要从二级市场的特殊性和复杂性出发，规范交易市场行为，明确交易方式、程序和规则，为二级市场业务行为提供法律保障。二是从战略角度理顺一级市场和二级市场之间的关系，实行全口径统一管理，全面推进市场机制配置土地市场，构建统一、竞争、开放有序的农地流转信托有形市场。三是明确政府部门职责，加强相关机构的沟通协作，即时掌握二级市场的动态行为，逐步建立统计、登记、分析和监管系统。

3. 谋划构建“三位一体”的政策实施框架

政府要加强制度体系建设，重点解决实际层面中遇到的具体问题，确保土地流转信托各方获得稳定的经济收益。可以按照不同地区的经济发展程度，建立一个层次不同和需求各异的农地流转信托激励体系，并在此基础上寻找合适的利益契合点，为土地流转信托的长期可持续发展提供有效的现实保障。信托企业则要以《土地承包法》为准绳，积极探索有利于农村土地流转的各种组织方式，引领新型农业发展新趋势。农民则是要尽快消除“恋地”情节，提高土地流转意识。

4. 进一步推进体制机制创新。

在坚持“公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的基础上，进一步“明晰土地所有权，稳定土地承包权，放活土地经营权”，并积极推进农村要素资本化和农村土地股权化改革，尽快形成“政策创新撬动农村土地现代化”良好局面。

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