论城镇化投融资机制创新

[摘要] 我国推进新型城镇化面临巨大的资金压力，而传统的城镇化投融资模式存在融资渠道单一、融资平台风险日益凸显、“土地财政”不可持续等问题。推进城镇化投融资机制改革，应从建立地方政府举债融资机制、创新政策性金融融资机制、完善公私合营融资机制、完善风险控制机制、推进配套改革等方面，着力构建多元化可持续的城镇化投融资机制。

[关键词] 多元化 城镇化 投融资机制 创新

[中图分类号] F832 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）01-0075-04

[基金项目] 2014年度河南省哲学社会科学规划项目“基于农业转移人口市民化的河南中小城市综合承载能力提升研究”（2014CJJ047）；2014年度河南省政府决策研究招標课题“河南省‘城市病防治研究”（2014223）。

[作者简介 ] 郭小燕（1978 — ），女，河南禹州人，河南省社会科学院副研究员，研究方向：区域经济、城市经济。

一、当前我国城镇化投融资存在的问题

（一）资金需求缺口大

当前，我国新型城镇化加快推进，对城市基础设施、公用事业和公共服务设施建设的需求越来越大，这必然意味着城镇化建设亟需投入大量资金。联合国开发计划署研究认为，发展中国家城市基础设施投资一般占到地区生产总值的3%～5%，如果这个国家处在城镇化快速发展时期，该投资比例应该更高。根据《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，年均增长近1个百分点，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。据此进行测算，预计到2020年，我国城镇化建设资金需求达到10万亿元左右，而2013年我国公共财政收支总额才12.92亿元。由此可见，随着城镇化水平的提高，我国将面临着巨大的城镇化建设资金需求缺口。

（二）融资渠道单一

长期以来我国城镇化建设主要依靠财政投入，依靠政府搭建各类投融资平台贷款进行融资，城镇化建设的融资渠道不畅，建设资金筹措难度日益加大。尽管近年来地方逐渐放宽了民间资本的进入，但由于土地制度的制约，门槛仍然较高，障碍依然存在。

（三）投融资平台风险日益凸显

近年来，为了解决城镇化建设资金问题，多数市、县都成立了投融资平台，在筹措城镇化建设资金发挥了重要作用。投融资平台债务具有两个特点：一是债务期限分布不均，债务集中到期，短期还债压力较大。二是资产负债表的期限错配问题明显。一方面，债务多是3～5年的中短期银行信贷；另一方面，其投资项目多是一些中长期的城市基建项目，需要5～10 年才能产生现金流和收益。债务期限与项目的现金分布严重不匹配，存在流动性的支付问题。实际上，各地的投融资平台多数是由政府运作，名义上是公司贷款，实质上是政府负债，较高的债务依存度给地方政府增加了不小的债务风险。

（四）“土地财政”不可持续

1994年我国分税制改革后，土地出让金收入就成为一些地方的主要财政收入来源，也确实为城镇化建设筹措了一定的资金。然而，这种“土地财政”不可持续，逐渐暴露出诸多弊端。一方面，土地作为一种稀缺资源，依靠土地出让收入来满足城镇化建设资金需求，不可能长久。另一方面，土地财政事实上造就了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的滚动模式，在这种模式下，政府、开发商和银行成为最大受益者，在造成违规占地、损害农民利益等一系列问题的同时，也直接推高了城市房价。而过高的房价也提高了城镇化建设成本，需要投入更多的城镇化建设资金，从而形成了一种恶性循环。

二、创新城镇化投融资机制的着力点

（一）建立地方政府举债融资机制

加快建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，推行权责发生制的政府综合财务报告制度，积极推动政府债券发行改革试点。城镇化建设项目债主要用于涉及城镇化建设的基础设施、产业园区设施、公共服务设施和保障性住房工程等项目，应逐步将项目范围扩展到综合性城镇化建设和改造项目。

首先，建立政府债券发行机制。推进国有企业改革，可按照现代企业制度和专业化原则，通过注入土地储备、国有资本金和国有企业股权等多种形式，将现有政府融资平台公司改组为城镇化国有资本运营公司，作为债券发行主体。根据“资金实力雄厚、发行经验丰富、服务质量最优、资金成本最低”原则，确定债券承销商与分销机构，借助于财政部国债招投标发行系统，向公开市场发售债券。债券承销机构按照市场化原则规范发行，债券发行利率、期限、担保、品种设计等由发债主体自主选择，政府部门比照企业债进行备案管理。城镇化国有资本运营公司可在县（市）设立分公司，负责县域城镇化项目的债券发行和融资业务。

其次，建立政府债券管理机制。加快研究制定政府资产负债表，完善公共部门财务报表体系，推行政府综合财务报告制度，摸清资产和债务存量。建立政府信用评级方法与模型，完善信用评级体系，健全信用评级机制，提高政府债券的市场认可度和接受度。加强金融创新监管，防范和化解地方性债务风险。

最后，建立和完善地方偿债保障机制。按照中央和省市政府发债规模的限额，结合地方城镇化资金需求和偿债能力，合理确定发债规模，并纳入全口径预算管理。建立偿债风险准备金和偿债基金，探索建立债券保险机构，为地方债外部增级，降低债券风险。

（二）健全城镇化公共资源交易平台

一方面，建立健全地方公共资源交易市场及其网站，加强整合并在制度上进行固化，对土地招牌挂、城镇化建设项目和运营项目、政府购买公共服务项目（包括教育、医疗、养老项目等）、保障房住房项目等各类城镇化产品进行招投标等市场化交易，完善市政建设和服务项目价格形成机制。有效降低城镇化成本，提高城镇化项目公开性，为未来的基础设施项目证券化提供市场化的定价基础。

另一方面，将与城镇化相关的项目均纳入公共资源交易平台统一公布，吸引全国范围具备资质的企业参与竞争，形成公开、公平、公正的市场竞价。交易产品、流程、结果在平台专网进行公示，委托社会第三方进行监督，减少地方保护，切实提高城镇化建设的市场准入水平、成本透明度以及公共服务提供效率和质量，有效降低城镇化成本。

（三）创新政策性金融融资机制

加强同政策性银行、商业银行和非银行金融机构的合作，逐步形成城镇化建设资金以银行贷款为基础，其他金融机构资金为补充的信贷融资格局。建立健全与国家开发银行的合作机制，通过政策性贷款、专项债券和专项基金等政策性金融方式，支持城镇化建设。

充分发挥政策性金融在长期融资方面的优势，重点运用 5 年及 5 年以上期限的政策性金融工具，支持回报期限较长的城镇化建设项目。探索建立政策性金融对直接收益不显著而间接收益较大、社会效益显著的城镇化建设项目的资金保障机制，完善政策性金融资金与城镇化建设项目债在项目选择上的互补机制，确保及时为政策性金融项目提供地方配套资金。发挥政策性金融工具对社会投资的引导作用和杠杆作用，撬动社会资本积极参与城镇化建设项目。

（四）完善公私合营融资机制

深化公私合营（PPP）体制机制建设。地方要编制城镇化项目建设规划和融资规划，发挥规划对资源配置的引导作用。从城镇化建设源头引入社会力量，建立并开放基础设施、产业园区、旅游园区方案社会申报机制和项目预评价机制，鼓励社会资本设计一体化的综合性建设解决方案。深入推动政府投资体制改革，编制《核准目录》和《禁投负面清单》，完善特许经营制度，明确社会资本参与各类公私合营项目的资质、资金和运营门槛，加强事中、事后监管，建立企业失信黑名单制度。

进一步放宽民间资本直接投资限制。以全面深化改革为契机，探索城市建设领域负面清单管理制度，放宽民间资金投入条件，鼓励社会各类资金通过独资、合资、公私合营等多种方式参与城镇建设，最大限度地减轻政府负债建设城镇的压力。

创新项目融资方式。围绕提高城镇化项目的运营效率和盈利能力，积极引入社会资本参与，向社会资本推出一批优质的城镇化投资项目。完善市政建设项目市场化甄选机制，防范不对等谈判风险，探索多个社会资本合作承担同一城镇化投资项目的模式，形成社会资本间的相互制约机制。建立市域公私合营项目库，针对不同項目性质设计差别化的融资模式。探索完善建设-经营-转让（BOT）、建设-转让-经营（BTO）、建设-拥有-经营（BOO）、建设-转让（BT）等公私合营方式。通过市场机制甄选市政建设项目，探索多个社会资本合作承担大型城镇化投资项目，不断发掘市政建设项目的规模效应。完善公私合营运行保障机制，充分保障项目各方利益。

旅游资源丰富的地区，还可以重点依托丰富的旅游资源，发挥专业公司的规划、建设和运营优势，通过公私合营方式打造具备核心竞争力、吸引力的世界一流旅游产业园区。依托旅游产业园区公私合营项目推进产城融合、促进农业转移人口就业、带动周边城市基础设施和商住社区建设。

三、创新城镇化投融资机制的配套改革措施

（一）着力推进城镇化投融资机制配套改革

1.建立和完善土地储备运行机制

首先，规划先行，统筹安排。各地要依据城市规划编制城市基础设施建设规划和融资规划。增强规划的权威性和引导性，并以此作为各类开发建设、招商引资的纲领，吸引银行资金及社会资金的进入。其次，加大土地整理和熟化力度，真正显化土地的市场价值。在规划的指导下，合理储备土地，有计划出让熟化土地，使政府充分享有土地级差地租所创造的价值，并以此平衡城市的基础设施投入。第三，合理控制经营性土地出让规模。规划、土地、财政部门要履行好各自的职责，相互配合，把握好经营性土地的出让节奏和规模，以期获得经营性土地的最大收益，积累更多的市政基础设施建设资金。

2.建立和完善土地收益分配机制

将土地出让金纳入政府专项管理，确保主要用于城市基础设施建设。将土地出让收入列入财政预算，按政策分配，以保证基础设施建设的需要。出台规范《土地出让收支管理办法》，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行收支两条线管理。

3.建立和完善投资补偿机制

逐步实行开放式投资准入政策，将有一定回报的项目推向市场，吸引社会各类投资主体进入，进行商业化操作和产业化经营。通过适当补贴和相关政策进行投资补偿，以保障投资者的合理收益。由发改、财政等相关部门制定相关的配套收费政策和建立经营收益补偿机制，吸引外来投资者参与建设。改变单一按项目申报土地，将有价值的资源和建设的基础设施项目捆在一起运作，最大限度吸引金融资本，社会资本投入，市政基础设施建设。

4.建立市政资源特许经营权机制

理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入，完善监管，制定非公有制企业通过PPP等模式进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。加快推进城市无形资产的开发和利用，将户外广告标牌经营权、公交线路经营权、加油站、城市设施冠名权等市政资源特许经营权进行统一整合，规范实施有偿转让、拍卖或租赁，积极筹措建设资金。

（二）建立农业转移人口市民化的财政转移支付机制

建立中央、地方、企业和个人四方分担的农业转移人口市民化改革成本支付机制。进一步规范转移支付使用方式，将各项资金支出明细到项级科目并进行公开，接受社会监督。合理测算农业转移人口市民化人均成本，明确就业、医疗、教育、养老、住房的事权财权主体及相应的资金（中央转移支付资金重点用于义务教育和公租房建设）。测算所需中央转移支付总额、转移支付系数和中央与地方政府负担比例。以城乡建设用地“增减挂钩”为基础，农村宅基地交易所得资金扣除复垦成本和财务成本后全部返回转户居民，提高转户居民自我承担城镇化成本的能力，建立农村宅基地退出的市场化机制，动态调整与人口分布相适应的城乡土地空间格局。

（三）编制公开透明的政府资产负债表

加强全过程预算绩效管理，将政府性债务纳入全口径预算，有效防范和化解财政风险。按照先易后难、逐步推进的原则，分步编制政府资产负债表。省、市、县分别编制本级政府资产负债表，向社会公开编制标准及编制程序。将全省各级、各部门财政预算、决算及全面向社会公开，公开内容细化到项级科目，更加全面、完整地体现政府财务收支、运营情况和资产负债状况。引入社会监督，建立公开、公平、高效的新型政府资产负债管理机制，权责对等的市场约束机制，提高市政信用等级，在此基础上试点自发自还的地方政府市政债。

（四）完善市场开放、信用健全、监管有力的投融资环境

建立公开透明、公平诚信的市场规则，有效提高金融开放度，鼓励跨地区金融合作，积极吸引其他地区金融机构和金融资本为当地城镇化发展服务。健全社会征信体系，建立政府部门统一的数据库系统，建立覆盖政府、企业、居民的信用平台，实现政府部门对参与城镇化建设企业信用记录的便捷化查询。完善城镇化投融资监管制度，防范信用风险和流动性风险的发生，加强与城镇化投融资相关的司法服务，提高司法效率。加强舆论宣传，增强居民金融参与意识，开展金融知识普及教育，有效控制不当宣传和虚假宣传。

[参考文献]

[1] 中华人民共和国国家统计局. 2014年中国统计年鉴 [R].中国统计出版社，2014.

[2] 河南省人民政府. 河南省新型城镇化规划（2014—2020年） [EB/OL]. 2014-07-03. http：//www.henan.gov.cn/zwgk/system/2014/07/30/010487963.shtml.

[3] 中共中央国务院.国家新型城镇化规划（2014—2020年）[N]. 人民日报，2014-03-17.