社会救助应用好社会化手段

[摘要] 社会救助社会化为的是让救助对象福利最大化，事业更加充满活力和社会救助资源配置的最优化。放开市场准入，政府应有所为有所不为。工作重点应是履行法定义务、规范管理、打造信息对称平台和培养基层民主自治管理能力和长效机制。

[关键词] 社会救助社会化 民主自治

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）01-0068-03

[作者简介] 徐静春（1959 — ），湖北广水人，武汉民政职业学院民政系教授，学院学术委员会委员，学院职称推荐委员会委员，全国民政职业教育教学指导委员会社区管理与服务专业指导委员会副主任委员，研究方向：教育与社会管理。

一、社会救助用好社会化手段意义重大

社会救助运用市场手段大有可为，前景广阔。社会力量参与社会救助，就是要用好、用活市场手段，让各种民间的、社会的、闲置沉淀的大量资源被开发利用，配置到社会救助的需求领域，突破行政手段配置国有资源解决社会救助的瓶颈，让有限投入的国有资源更有活力、更有效率、更赋有专业水准，以提升投入城乡社会救助的资源数量和服务质量，形成“政府主导，社会参与、群众互助、生产自救”的工作机制。

西方社会力量参与社会救助，最早多见于宗教社团，民间亦有私人慈善济贫机构，如收容院、育婴堂医院、慈善协会等。1601年伊利莎白济贫法堪称是西方世界政府济贫的第一部法律。经过20世纪30年代经济危机的冲击，西方各国普遍意识到国家救助的重要性。此后西方各国的慈善救济逐渐转变为国民权利与政府责任。20世纪末期，西方各国均面临政府财政危机、信任赤字、绩效赤字等，以市场为基础的新公共行政方式得以流行，公共部门与非政府组织可以展开平等竞争，从而使政府支配和民间使用的社会救助资源配置效率大大提高。

新中国建立后的计划经济时期，我们曾强调“生产自救，群众互助”。改革开放后，虽然强调非政府非营利组织在参与社会救助过程的重要性、必要性，但公营和民营泾渭分明，在政策待遇、资源获取、优惠政策、规费减免、资金补贴等方面并不平等，许多研究和主张仍停留在讨论阶段。2013年9月6日，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》释放出市场改革的信号，2013年11月25日，民政部印发《2014年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》的通知，是社会救助市场化改革的试水，开启了我国社会参与社会救助的改革大幕。

二、社会救助用好社会化手段的基本思路

1. 社会力量参与社会救助应该引入市场机制

首先应该建立统一开放的市场，继续推行“千乡万店”工程，鼓励民间资本建立覆盖城乡每一片居民聚居中心区域的“连锁超市”、“连锁餐饮”、“连锁医疗康复”、“连锁养老和度假公寓”企业，与城乡社会救助工程对接，农村五保、城乡“低保”及其他需救助群体以会员身份和“新农合”身份，或“社会医疗保险”身份，获取所需资源和吃、居、医、养、护理康复等系列化公共服务。

其次，政府要履行好公共财政责任，免费培训城乡大量闲散“4050”人员，在自愿的基础上，引入有资质的闲散“4050”人员充实城乡社会救助的“一对一”服务和钟点有偿服务，以消解城乡社会救助扶理服务专业人员欠缺及工资待遇低的瓶颈，实现城乡社会救助扶理服务人员的本土化、左邻右舍化、服务扶理贴身化和专业化，也为闲散的“4050”人员找到自身增值和提升生活水平的出路。国家要加大社会救助专业化人才培养的支持力度，鼓励城乡居民和民间社工人士创办草根慈善救助组织。同时，对特困群体和突发特困户，通过政府发放食品券、购物券、免费就医券，解决社会救助救急难问题。

第三，放开社会福利院、老年公寓的市场准入，给五保、孤老更多的自由选择权；社会福利院和老年公寓建设，要抓大放小、突出战略管理，重点做好救助对象遴选的监管、规则制定、标准制定、人才培养，集中國家财政预算资金和社会慈善募集资金，履行好国家在公民生活困难条件下的经济、物质救助义务。

第四，建立覆盖城乡基层社会化服务需求评估、服务质量监督、服务对象服务诉求反馈和服务质量反馈的乡、村、街道、居委会评议组织，评议组织成员按照村（居）民一年一评议，三年一换届，可以连选连任，接受全体村居民的选举监督，政府对其进行规范指导，培训骨干，帮助其健康履职。

第五，放权于基层，救助对象的遴选、救助标准的确定，由基层评估组织评议确定，按照群众自治、民主公开的方式运作，公平、公正、公开进行管理。政府进行总量控制、质量监督、投诉受理、偏差校正。

2. 政府应该加强推动社会救助调研，了解弱势群体需求和期望，加强引导

社会救助要体现科教扶贫。基层的贫困疾病问题，也是个教育问题。贫困户文化低、技能少，要通过教育让他们提升认识，增强自身生产、生活技能；有些贫困户因病致贫，缺乏健康的生活习惯和常见疾病预防知识的普及，说到底，除了城乡初级医疗保健体系的构建，还是一个教育问题。政府要发挥公共财政的杠杆作用，加强对弱势群体的教育和培训，提升弱势群体的抗病患、抗灾变、抗贫穷能力。未来的五保供养和城市孤老供养，应以家庭供养和相对集中的“类家庭”社会助老服务模式为主，城乡社区社会福利服务中心工作人员队伍，应以有资质的社区工作人员兼职和相对赋闲的“4050”专业钟点工的形式为主，孤老和五保享受福利服务将以购物卡或结算卡，和扶理服务代金券的形式发放，由城乡村居委会社会化福利服务评议组织评议定标，并向社区公示，由基层民政部门统一发放管理与监督使用。其他社会救助对象，可获取救助标准的实物卡和代金结算券。未来的社会救助目标靶向应更为明确精细，货币化救助逐渐被吃、穿、居、医、教、培训服务、职业介绍、一对一辅导等项目援助所取代。

三、社会救助社会化需要调研的基本问题

可在经济发展中等程度的地区，选取有代表性的县市作为样本，做好五项调查。改革开放后形成的新型小集镇和大村落中，成块连片有一定规模的闲置房屋、闲置房屋现有价值及出租、出售意愿调查，村办小学、村有集体房屋闲置情况及利用价值调查。

目前聚居在新型小集镇和大村落而又相对赋闲的“4050”人员文化程度、每天劳作情况、劳动技能、健康状况、赋闲情况、是否有兼职护工意向和是否有学习护工意向、公益心状况、兼职薪酬期望调查；现有五保老人、城镇吃低保孤老，对居家养老的期望、需求和对衣食居行医的期望；空巢老人对“连锁餐饮”、“连锁医疗护理”提供服务的购买意愿、及对购买兼职护工和钟点工的期望、服务项目需求选择及经济承受能力、支付能力现状；基层先富群体、现有相关企业主对社会企业的认同度，及对造福家乡、荫及乡邻的意愿，以及对未来城乡社区连锁超市、连锁餐饮、连锁养老度假、连锁医疗康复的行业前瞻，及对未来发展趋势评价；其他渠道获取的相关信息：随机访谈村民对新型集镇未来生活的憧憬，对帮助弱势群体的经验，以及根本解决弱势群体问题的好方法。

四、社会救助社会化前景预测

几十年来，我国在社会公共公益事业领域，投资效益不高，事业发展受到投资和自我更新改造双重瓶颈制约，而社会需求有增无减，如何在国家有限增量投入的前提下，寻找一条有效解决我国社会救助困局和长期可持续发展之路？唯有进行市场化改革和创新社会管理方式。改革能激发社会活力，提高资源配置效率。改革也能提高社会救助领域的投资效率和劳动生产率；并且还能提高社会救助工作者的勤奋程度和爱岗敬业、热忱奉献精神。在国家有限增量投入的前提下，增进社会救助对象的福利内涵和对福利服务的满意度。开展社会救助社会化、市场化、货币化改革的研究，目的在于了解社会救助对象的需要和实现需要的最佳方案和路径选择；了解社会救助可资利用的资源分布及资源的可开采性；了解群众在长期基层社会救助实践中的创新经验和行为规则，并借鉴古今中外的经验，以科学发展观为统率，做出恰当的决策。