城市规划与产业规划的互动协同

薛富智 杨荣喜

[摘要] 城市规划和产业规划的协同是当前“多规统筹”实践中的重要内容，对于已经进入空间紧约束阶段的城市，城市和产业的协同问题变得更加复杂。应从政策机制到工作方法全面创新，以更加协调、有序、精准的空间和产业协同规划，实现二者更紧密的融合，推动城市和经济可持续发展。

[关键词] 空间紧约束 协同规划

[中图分类号] F123 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）01-0036-03

[作者简介] 薛富智（1977 — ），宁夏石嘴山人，深圳市城市规划设计研究院有限公司城乡发展规划研究所副所长，高级规划师，研究方向：产业空间规划、城乡统筹；杨荣喜（1980 — ），浙江台州人，台州市住房和城乡建设规划局，黄岩规划管理处副主任。

随着深圳的城市建设全面进入空间资源刚性约束阶段，土地生产要素的瓶颈效应愈发突出，城市规划和产业规划应进行更精准的衔接和更紧密的协同，探索二者之间在工作机制、方法和内容上的良性互动，建立空间紧约束条件下可持续的产业发展空间支撑机制。

一、城市规划和产业规划互动存在的问题

一是城市规划缺乏产业规划的精准引导。在空间紧约束条件下，城市规划所能释放出的产业用地空间倾向于小型化和分散化，而产业规划的空间布局导向通常是宏观性和集聚化的，较为抽象和概略，这种层次和尺度的矛盾，造成城市规划难以将产业发展诉求在实际空间上进行具体落实。同时，城市规划系统以自上而下模式为主，偏重刚性管控；而产业规划则以自下而上模式为特征，突出策略引导，这种工作方式的差异，也导致最终实现的空间安排对产业导向的契合度不高。

二是产业规划缺乏空间的可靠支撑。产业规划的重点是发展目标、产业导向和具体项目，偏重政策、计划和策略，但其非物质空间的特性导致缺乏具体的实施工具和手段，因而很容易与空间规划脱节。产业规划计划性强，一般都有明确的规划时限，而城市规划层次多、类型广，时限划定较为灵活，时限上的不同步造成了空间规划对产业规划的响应不到位。产业规划的指标体系以各类经济数据为主，而空间规划指标体系是多要素的复杂系统，指标上的不匹配，也导致城市规划难以向产业发展精准投放空间资源。

三是土地整备缺乏规划的系统性指引。土地整备是增加产业空间供给最主要的形式，但其和产业规划之间仍然存在着较难协调的问题：当产业规划确定的重大项目需要实施时，本应是对土地进行提前清理和准备的土地整备工作往往被后置于项目选址，而应当发挥超前引导的城市规划（包括更新计划）又后置于土地整备，土地整备工作因为缺乏整体性的规划引导而被动、零散地应对个案项目发展需求，在空间上会制造出新的分散化，也不利于产业的集聚。

二、城市規划和产业规划的互动关系

（一）产业规划对城市规划的引导机制分析

1. 产业创新引导城市规划思维模式转变。创新导向和空间紧约束双重影响下，产业空间拓展、集聚和融合都在发生显著的变化，由重点产业指引向研发、创业和竞争引导转变，对城市空间布局、功能组织和服务支撑系统提出了更高的要求，和城市系统的依存关系愈发紧密。由于产业规划对市场的把握更加敏锐，反映出来的空间需求导向也更趋于合理，有利于引导城市规划重点从土地供给、要素支撑逐步转向产城融合、以人为本，从单一的物质空间规划逐步向产业、空间、服务一体化的新型规划模式转变。

2. 产业效能推动空间资源配置模式优化。存量规划的基础是如何将现有的资源，转移给能为城市贡献最大的使用者，这当中产业规划的最大意义就在于帮助识别、确定乃至培育那些“贡献最大者”，即基于空间紧约束的条件，通过对未来产业发展更敏锐地预判，以综合效能作为评价标准，找到那些更具竞争力和成长力的产业，通过向城市规划反馈，明确引导资源要素的差异化供给，进而提高城市规划在空间资源配置上的科学性。

3. 产业项目促进城市规划实施机制改进。空间规划如果缺乏产业实体支撑就会出现弹性过大、缺少实效性等问题，而结合产业项目实施计划做出的空间安排，可大大减少规划的盲目性或随意性，在整体上约束了空间布局与产业导向的偏离，保障了空间供给与实际项目更紧密的衔接，提高了政府规划管理工作的效能，对规划实施机制进行了有效的改进完善。

（二）城市规划对产业规划的反馈机制分析

1. 空间本底约束产业规划导向。产业规划的非物质空间特性往往导致其对城市空间资源等基础情况掌握不足，给分析判断带来偏差，进而造成发展规划脱离实际；而城市规划能够对空间资源本底做出系统性的分析评估，明确产业发展的空间基础和约束条件，保证产业导向切合实际，符合自身所依托的城市系统的特征。

2. 空间策略引导产业规划布局。产业规划通常也会对产业功能或项目进行一定的空间安排，但更多是基于产业系统自身特征（如产业链培育、生产组织关系等）对城市规划进行主动引导，对于产业之外的因素则考虑不足，有理想化的倾向。而城市规划基于自身系统性的工作模式，能够通过综合认知而提出的更具有合理性和可行性的空间框架，因此产业规划应主动契合城市空间策略来进行布局组织，提高可操作性。

3. 土地整备保障产业规划实施。土地整备是释放产业发展空间的最重要方式。基于自身特点，土地利用规划重点并不在于土地指标调剂，而在于土地管控分区，应充分发挥规土合一的机制优势，协调土地整备与城市规划编制管理的关系，紧密结合产业发展导向，开展系统性、策略性和前置性的整备工作，使土地整备成为产业发展空间支撑的重要政策工具，促进产业规划的实施，确保紧约束条件下产业经济的可持续发展。

三、空间规划和产业协同互动机制探索

——以深圳盐田为例

2013年初盐田区率先开展了一系列关于产业发展空间支撑的协同规划实践，积极探索建立一个符合盐田实际的城市规划和产业规划一体化互动工作框架机制。

1. 管理机制协调。建立管理协调体制、提供清晰的政策支持是实现空间和产业协同的前提，即通过“高层级政府牵头—→多部门联席会议—→常务会议决策—→部门分解实施任务”的工作机制，针对城市规划和产业规划在目标、导向、布局、发展时序等重要内容上进行充分协调，并达成最大程度的共识。

2. 规划编制衔接。搭建统一的技术平台是空间和产业规划实现沟通、协调的重要保障，即不同专业背景的技术团队在统一的工作框架内按照一致的方向开展工作。将产业规划同步编制，相关编制单位基于统一的工作基础（资料、数据信息、政策等），通过技术过程的充分衔接和协同，重点就规划期限、发展目标、产业导向、指标体系和空间布局等重要内容进行多次反馈和相互修正并取得共识。多部门参与和审查，协调规划编制的时间节点和阶段任务，对主要矛盾协调解决，落实各职能部门对资源要素的管控，提高规划协同工作的实效性。

3. 空间一致，时序同步。城市规划的空间支撑时序与产业发展计划同步（划分近中远期），通过编制子专题，重点就“近期”（3-5年）计划与“十三五”及产业规划进行协调。通过“找”、“改”、“提”、“调”等多途径的空间支撑策略，保障在各阶段内产业发展有地可用、空间支撑有的放矢、土地整备有条不紊。并且基于精准的土地整备工作，保证在各期限内城市规划提供的产业用地和产业规划所拟定的项目需求在空间指向上基本一致或尽量匹配。

4. 管理接口延续。针对部门职责将规划策略拆解为具体的、可操作的、能考核的部门管理工作计划，指导后续形成一系列政策、文件、办法及实施细则等，确保共同合力，丰富工作内涵，最大程度地提高规划的可操作性。

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