新公共管理理论对政府应急管理的启示

娄越

[摘 要]新公共管理理论是20世纪由西方兴起的一种行政管理理论，从现实管理层面上讲，新公共管理理论在实际行政管理中产生的效果已经得到西方政府层面的大力推崇，有些国家甚至把新公共管理理论看做制定政策的主导依据和思路，甚至在学术界，诸多学者都把新公共管理理论比作解决政府政策失灵的一把钥匙，正是基于这样的背景，尤其是近期我国频繁发生的公共事件，对于新公共管理理论的研究具有非常大的意义，而且对于我国加强政府应急管理具有非常好的借鉴意义，本文就新公共管理理论对于我国应急管理的启示展开着重探讨。

[关键词]新公共管理；应急管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.10.176

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）10-0-02

1 新公共管理理论下政府应急管理

1.1 新公共管理理论的含义

1.1.1 含 义

新公共管理理论是基于经济领域产生的，其根源可以追溯到企业人管理层面，这种理论在实现方式上是以满足顾客需求为价值导向，通过制度设计、技术改进、管理方法等一系列操作手段来实现企业效益最大化。在这一管理理论中，满足顾客需求为核心理念。西方“福利社会”国家为解决改革带来的困境，把上述管理理念引入到行政管理中，逐渐形成了新公共管理论。因此，所谓新公共管理理论是将私营企业的管理方法中成功的一面与政府治理相结合的一种行政管理模式。在这一管理模式下，政府就好比一个私营部门，而公共服务就是其产品，产品直接面向的就是公民，政府作为社会秩序的协调者和社会资源的支配者，不仅要提供社会保障而且还要促进经济增长，因此，政府在社会管理中扮演着双重角色。值得注意的是，社会保障与经济增长之间也存在着紧密联系，社会保障来源于社会资源，而社会资源的积累又是经济增长的结果。简言之，一个国家经济社会的发展就像一个企业，企业通过产品生产、销售获得效益，促进企业的资源积累，从而为企业职工创造福利。从这个层面上看，政府对经济社会的管理就是成本管理，所以，在西方国家，尤其是福利国家，政府对经济社会管理的效益就体现在“花费更少的资源，提供更多的福利”，为此，要一套与之相适应的政府管理办法。

1.1.2 背 景

在当今全球化与信息化并存的时代背景下，西方国家传统的公共管理越来越不适应经济社会发展的需求，这就不可避免地给西方国家带来一些制度弊病，比如机构膨胀、财政开支加大、公共需求增长等，这就是新公共管理在西方国家兴起的直接原因。从英国撒切尔政府的“财政管理创新”到梅杰政府的公民宪章运动，再到布莱尔政府的“第三条道路”，直至美国国家绩效评估委员会的成立，所有西方国家推行的改革都把重心放在市场机制在公共领域作用的发挥上，以此来提升政府的管理能力和公共服务能力。尤其是西方国家私营企业众多，高效的企业管理制度也是层出不穷，在此基础上，政府很容易吸收私营企业管理中的合理成分，从而为新公共管理理论的运用创造社会条件。从这个意义上讲，新公共管理理论在西方国家的推行也有其历史必然性。

1.1.3 新公共管理理论的特点

新公共管理理论之所以称为新公共管理理论就在于其与传统公共管理存在着巨大差别。首先，新公共管理理论与传统公共管理的理论基础有着巨大的差别。传统行政管理的理论基础为政治—行政二分论和科层论，也就是说，传统的公共管理模式实际上就是公共行政模式。传统公共行政的理论基础强调政治与行政的功能分工是相对的，政治是对国家意志的表达，而行政是国家意志的执行，国家意志的表达和执行是通过不同部门来实现的。科层则强调管理的合理性，而且这种合理性是实现等级管理的重要前提，科层论体现了权力与服从间的关系。此外，科层论还强调个人基于价值目标的自觉服从。而新公共管理理论，则充分融合了政治—行政二分理论和科层论的合理因素，在保证执行国家意志的同时，提高政府执行效率而达到人的价值目标自愿，但这种自愿要基于绩效，并以此提供社会福利，满足公共需求。

其次，在新公共管理中政府的角色已经从号令发放者转变成为服务提供者，而政府服务的顾客就是公民，公民成为政府的主要导向。因此，相比传统公共管理理论，新公共管理当中的管理已经不再是单纯的管理，而是提供社会服务的生产过程，作为生产过程，政府在实现以公民为价值导向的社会服务时，就要充分考虑效率问题、社会资源利用问题等。相比传统公共管理中政府是至高无上的政策制定者和发令者，新公共管理弱化了政府角色，社会福利的提供不再靠政府的绝对权力来实现，而是通过市场机制的调节以绩效式的社会管理来实现。由此可见，相比传统公共管理中只计投入不计产出，新公共管理在重视投入的同时更加重视产出，政府不仅重视产出的效率，而且更加重视产出的质量。

第三，传统的公共管理在管理方法上侧重于对法律法规的严格执行，并通过制度来实现行政管理的正确性。虽然这一做法保障了社会的协调管理和社会服务的供给，但是却没有考虑到社会协调和社会服务的效率。在全球化的大背景下，公民对社会服务的要求已经不仅仅停留在保证得到，而是要保证效率，而效率的保证需要引进绩效评价。在新公共管理中，通过制定绩效考评，把控社会服务目标，查找社会服务中存在的问题，严格按照标准，高效地提供社会服务，以此满足公共需求。另外，传统的公共管理非常排斥私营企业的管理方法，认为公共管理和私营企业管理在本质上存在着不可融合的差别，而且认为公共管理和私营企业管理是相对的。而在新公共管理中，政府广泛借鉴私营企业的管理方法、竞争机制和目标管理来降低政府公共管理的垄断，甚至，政府可以将相关公共服务交由私营企业提供，政府负责监督私营企业的服务质量，从而提高公共服务的质量。

1.2 地方政府应急管理的含义与特点

1.2.1 含 义

所谓政府应急管理是指政府为维护公民生命财产安全，在公共事件突发时所采取的一系列措施，包括预防、应对、处置和善后处理等。政府在应对突发公共事件时所采取的一系列措施有着紧密联系，是成系统的有效应对机制。

1.2.2 政府应急管理的特点

（1）应急管理由政府主导。这一特点体现在以下几个方面。首先，政府担负着维护社会公众生命财产安全的重要责任，掌握着主要的社会资源，具有巨大的社会动员能力，应急管理是政府协调社会功能的重要体现。当公共事件突发时，只有政府能调动社会资源并采用应对措施来解决突发公共事件。其次，《突发事件应对法》规定了政府在应对突发公共事件时的主导地位和责任。各级人民政府在应对突发公共事件时，必须严格遵守法律规定，落实责任，任何违反法律规定的不作为行为都将受到法律的惩罚。

（2）公众具有参与政府应急管理的法定义务。《突发事件应对法》规定，公民、法人和其他组织有参与应对公共突发事件的义务。因此，政府应急管理具有较强的社会性。虽然政府担负着应对突发公共事件的主导责任，但这并不代表公众就能不参与突发事件的应对工作。政府的社会动员能力最主要的就是动员公众，脱离群众，政府的社会动员将显得毫无意义，无法充分发挥自身的职能。因此，如果没有公众参与，突发事件应对所取得的效果就会很差，甚至会造成不可挽回的后果。

（3）政府应急管理具有行政强制性。解决突发公共事件不同于其他行政行为，突发事件具有特殊性，政府在处理过程中的行为势必要随之发生变化，集中权力和决策，简化执行决策程序。因此，在应急管理中，政府的决策就会具有强制性，离开强制性，将影响到政府应急工作的效率，从而导致不必要的后果发生。但是，政府应急管理的强制性也要受法律法规约束。法律法规规定政府应急管理中政府做决策的程序、组织、方法，从而保证政府正确行使决策权。法律对政府应急管理强制性的规定，就是要让政府在正确作为的前提下，最大限度地保护公众的生命财产安全。

2 当前地方政府应急管理存在的缺陷

2014年12月31日，在上海外滩陈毅广场发生了震惊全国的踩踏事件，该事件共造成36人死亡、40多人受伤，这给了我们惨痛的教训，也暴露出相关政府在突发事件应急管中的突出问题，而这些问题作为一个缩影集中反映了我国政府在应急管理中存在的缺陷。

2.1 事前预防准备不足，风险分析不到位，预防信息没有形成体系化

在这次踩踏事件中，对大规模的人流集聚没有做出充分的估计和判断，而且也没有制定相应的应急预案，在事件发生时，出现了无从下手的困境。同时，由于对事件发生估计不足，没有及时协调武警支援，预防与应急准备的各个环节严重脱节。

2.2 相关资源准备不充足

在这次事件中，对人力资源的投入不合理，共700多名警力到场，但由于在事前没有对如何安排警力做出合理的部署，导致事故发生后，警力不能及时到位。

2.3 安全监管制度落实不到位

安全无小事，很多公共事故的发生就是因为安全监管不到位才引起的。因此，加大对隐患的排查力度，可有效避免公共事件的发生。这次踩踏事件的发生就是因为没有做足安全监管方面的功课，风险分析不到位。因此，做好安全监管就必须要落实责任，不能让安全监管工作流于形式。

2.4 责任追究不明确

公共事件的发生自然要追究其法律责任，从而做出法律上、行政上的处罚，惩前毖后。事实上，我国也确实是这样做的，但是，在责任认定上并不是十分明确。这次踩踏事件发生后，对于相关负责人的追究迟迟得不到定论，究其原因，这次踩踏事件不能算作安全生产事故。按照我国相关法律的规定，只要违反了法律规定就必须要追究责任人的法律责任，但是在事故发生后却因为事故不能定性而不能认定责任，充分说明我国在责任追究方面还存在着很大的漏洞。

3 新公共管理对地方政府应急管理的启示

上文中提到，在新公共管理中政府的角色已经从号令发放者转变成为服务提供者，而政府服务的顾客就是公民，公民成为政府的主要导向，但是政府的主要职能不仅仅是满足公共需求，政府在把公众当作顾客的同时还要最大限度地保护公众的生命财产安全。加强政府的应急处理能力，也应当是新公共管理理论最重要的成分之一。首先，政府要充分发挥应急管理的主导性，在政府应急管理中引入绩效考评机制，制定明确的政府应急处理目标，严格按照目标对各级政府进行考核，各级政府掌握着巨大的社会资源，要制定科学合理的管理办法充分利用资源。这就要求政府在充分预见公共突发事故发生的基础上，引入私营企业成本管理办法，尽量保证社会资源的投入和应急处理结果的理想化，这相当于私人企业的风险防控。因此，政府对于自身的应急处理能力和资源储备必须要做到心中有数，对每次发生的突发公共事件在资源利用上和组织协调上要做到分析到位，这等同于私人企业的风险分析。其次，政府要借鉴企业发展中对部门的设置办法，成立专业化和职能化的应急管理部门，打造一批专门从事应急管理的企业，充分整合应急管理资源，并且可以将一些小型的突发事件交由这些部门或企业进行处理，避免突发事件发生时的权责交叉。总之，新公共管理理论中的这些合理因素完全适应一个政府的应急管理处理，这对于加强我国政府的应急处理能力有较大的借鉴意义。

主要参考文献

[1]王亚伟.新公共管理理论对我国公共管理的启示[J].中共郑州市委党校学报，2011（6）.

[2]黄小勇.新公共管理理论及其借鉴意义[J].中共中央党校学报，2004（8）.