浅析加强普通收费公路管理

刘晗

[摘 要]2009年国家逐步有序取消政府还贷二级收费公路以来，国家对普通收费公路的政策逐步收紧。随着经济社会的快速发展、法规政策的不断调整、国家公路网的逐步完善，以及部分普通收费公路收费期限的日益临近和社会舆论的高度关注，多年来普通收费公路所累积的问题和矛盾日益凸显，加强普通收费公路管理显得尤为重要。

[关键词]普通收费公路;管理;政府还贷公路;经营性公路

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.11.109

2009年国家逐步有序取消政府还贷二级收费公路，目前收费公路还有高速公路、一级收费公路、经营性二级收费公路和西部地区部分政府还贷二级公路。除高速公路以外的收费公路统称普通收费公路。截至2013年年底，全国收费公路里程15.65万公里，其中，普通收费公路里程5.53万公里，占全国收费公路里程的35.3%。2011年，国家五部委办在全国范围内开展收费公路专项清理工作以来，全国共排查出771个项目需要整改。通过此次清理，收费站点设置不合理、收费公路期限过长、收费标准偏高、收费权转让违规以及有关地方性法规、文件不适应实际需要等问题得到了纠正，普通收费公路的发展环境得到了改善。然而，随着经济社会的快速发展、法规政策的不断调整、国家公路网的逐步完善，以及部分普通收费公路收费期限的日益临近和社会舆论的高度关注，多年来普通收费公路所累积的问题和矛盾日益凸显。在这样的背景下，加强普通收费公路的管理显得尤为重要。

1 普通收费公路存在的问题

1.1 部分普通收费公路路况较差，业主养护维修的主动性、积极性不高

收费公路经过30年的发展，部分早期设立的普通收费公路逐渐临近收费期限。由于长期以来“重建轻养”观念的影响以及部分普通收费公路经营管理单位盲目追求利润和盈利，认为继续大规模投入资金对公路进行大中修，是得不偿失，所以养护维修日益懈怠，只对严重病害进行日常养护，小修小补，勉强维持通行，使得普通收费公路路况日益恶化，从而形成恶性循环，收费公路走的车辆越来越少，收费收入逐渐下降，经营企业就更不会拿出资金对公路进行养护。再加上收费公路清理期间，对一些收费期限过长的项目进行规范，缩短了收费年限，使得部分经营企业以此为借口，向地方政府要求补偿，在难以得到补偿的情况下，对公路养护维修的主动性、积极性下降，以至于普通收费公路的路况越来越差，甚至收费到期也拒绝恢复路况，申请人民法院强制执行也无力承担养护费用。

1.2 现行法律法规缺乏可操作性

在现行的法律法规中，国家层面涉及普通收费公路的有《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》和《收费公路权益转让办法》等，这些法律法规只是做了原则性的规定，如《收费公路管理条例》对普通收费公路收费期满后收回的相应条款规定“收费公路终止收费前6个月，省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门应当对收费公路进行鉴定和验收。经鉴定和验收，公路符合取得收费公路权益时核定的技术等级和标准的，收费公路经营管理者方可按照国家有关规定向交通主管部门办理公路移交手续”，对验收的程序、内容、具体指标和标准均未涉及，对路况差、拒绝履行养护义务的经营管理者，没有明确处理手段、资金出处，缺乏可操作性。

而相关部委制定的政策规定和各省区根据本地的实际情况出台的地方性法规，一方面缺乏法律高度;另一方面一些地方性政策法规是出于地方利益或地方实际的考虑，执行上缺乏统一性，伸缩性很大。

1.3 普通收费公路收费形势日益严峻

随着经济、社会的不断发展，人们的思想观念逐渐发生变化，使得社会各界对收费公路的关注越来越多，认为收费公路是“印钞机”，质疑收费公路亏损，特别是近年来媒体不断报道普通收费公路管理中的各种乱象和路况差等问题，造成舆论、社会谴责较大。如央视报道国道307藁城收费站乱象、新华网报道定龙公路收费站问题等，都反映出媒体对普通收费公路的关注。

面对多年来的行车缴费问题，多数群众存在有不同程度的抵触心理，于是个别车辆驾驶人采取抬杆、撞杆、冲卡、堵道、对收费场所恶意破坏，使用假行驶证、假军车牌证和假月票等手段抗缴、拒缴和少缴通行费，严重扰乱了普通收费公路的收费秩序，。而普通收费公路经营管理单位面对偷逃车辆通行费行为进行处理时缺乏明确的政策依据，缺乏有力的手段维护自己的合法利益，只能收取正常的车辆通行费，过低的违法成本，导致逃费行为愈演愈烈。再加上个别收费站存在特权车、人情车现象，也加剧了群众对普通收费公路的严重质疑，使得收费形势越来越严峻。

2 影响普通收费公路管理的原因分析

2.1 管理体制不完善、效率低下

收费公路的管理体制直接影响收费公路的管理水平。目前，我国收费公路是中央政策主导、省级政府授权、省级交通部门实施管理的管理体制。相对于高速公路，在以省级交通部门为主的分散管理的体制下，各地的普通收费公路管理模式更加复杂多样。具体表现为由于投资主体主要有政府投资、政府与社会资本合作以及社会资本全额投资等多种方式，导致收费公路分为政府还贷和经营性两种模式，政府还贷收费公路的管理主体一般为事业型单位，主要包括纯事业单位（即省级交通部门指定的公路管理局）或事业单位企业（即省政府或省国资委、省交通厅成立的交通投资集团公司等形式的企业）两类;经营性收费公路的管理主体一般为项目公司或集团公司，其中又有国有企业和其他企业之分。管理主体和管理模式的多样性，导致省级交通主管部门对普通收费公路的行业管理职能难以有效发挥，也难以实现对普通收费公路的有效监管。

2.2 法律体系建设滞后

我国收费公路立法起步晚，缺乏经验，相关法律法规体系建设相对滞后，还不健全。随着经济社会发展以及全面深化改革的不断深入，现有普通收费公路政策已不适应当前的情况，如打击偷逃通行费等违法行为、重大节假日免收小型客车通行费等，均无规范条款。而且在国家全面深化改革的背景下，新修订实施的《预算法》，以及国务院出台的深化预算管理制度改革、加强地方政府债务性管理、创新重点领域投融资机制、鼓励社会投资等一系列新的重大改革，都对普通收费公路政策提出了新的要求。从公路交通自身发展看，现有的一些规定也不能满足公路建设加快成网和高速公路网络化运营管理的实际要求。而自2013年交通运输部对《收费公路管理条例》修正案征求意见以來，近2年时间新的《收费公路管理条例》迟迟未能发布。其他一些与收费公路相关的法规政策，都是在收费公路的发展中专门针对某一问题制定的，具有很强的针对性，同时也是以较大的改革成本为代价的。面对当前的新形势、新要求，包括普通收费公路在内的收费公路立法工作明显滞后，难以形成科学有效的收费公路法律体系。这种制度上的缺陷，直接导致了现实普通收费公路管理工作中各种问题的出现，从而阻碍了我国公路事业的健康可持续发展。

2.3 信息公开不透明、舆论引导不到位

长期以来，公路收费的合理性一直为各界争论的焦点。公路收费已不仅仅是经济、民生问题，更是攸关社会公平正义的社会问题。应该看到公众对于普通收费公路的不满，更多的是因为普通收费公路的账本不公开、不透明。部分普通收费公路路况差、不养护，却依旧进行收费，对外却说年年亏损，人们就会质疑这条普通收费公路到底收了多少钱，有多少钱用于道路维护保养，有多少钱用于支付收费人员的工资，有多少钱流进了投资者的腰包，在撤销政府還贷二级收费公路后，为什么其他普通收费公路还在继续收费，这恐怕才是群众更关心的问题。而普通收费公路的经营管理者和作为普通收费公路监督部门的各级交通管理单位，面对公众质疑和媒体负面报道时，对政策宣传解读不到位，缺乏有效的引导，选择不回应、不解释，甚至敌视的态度，从而愈加导致舆论一边倒的批评。

3 加强普通收费公路管理的对策

3.1 加快立法，完善收费公路法律体系

收费公路的健康发展离不开完善的法律体系的指导和保障。目前，我国普通收费公路在发展过程中出现的许多问题，与法律法规不健全，监督机制不完善有密切关系。要解决这些问题就应当加快收费公路的立法的步伐，加强收费公路相关法律研究，建立起完善的收费公路法律体系，为收费公路健康发展创造一个良好的法律环境。

首先，结合《收费公路管理条例》的修订，完善收费公路相关制度建设，对涉及收费公路发展的一系列问题，如收费公路审批、收费权转让、收费公路到期回收等进行细化，使之具有可操作性。例如，为避免普通收费公路到期无人养护，可预先设立公路养护质量保证金，同时每年按照通行费收入的一定比例提取保证金，设立专户管理。在收费期限届满时，如经营者拒绝养护或养护不到位，可以动用保证金进行养护管理。

其次，强化政府对收费公路的监督机制，把重点放在收费公路的规划、市场准入、行为准则、退出机制等方面，严格监督收费公路运营过程中的重要环节。通过对政府还贷公路实行规范的预算管理、在特许经营协议中明确经营者的权利义务，以及收费公路信息公开等方面，全面加强政府对普通收费公路资金使用、公路技术状态和通行服务水平的监管，为公众提供优质高效的出行服务。

最后，加强宏观调控和对地方工作的指导，对现行的中央和地方法规政策进行清理，解决现行法规政策中不适应实际需要、前后规定不一致等问题，规范地方政府和收费公路经营者行为，依法建设和管理我国公路网架构中的“两个公路体系”，严格控制普通收费公路收费里程规模，严格普通收费公路的设置，推进我国公路交通事业的科学、健康和可持续发展，最终实现只有高速公路收费，其他公路全部回归公共财政承担的目标。

3.2 理顺管理体制，提高管理效能

理顺我国的普通收费公路管理体制，应根据政府宏观调控、专门机构管理的思路，按照政事分开、政企分开的原则，分类管理，提高管理效能。

首先，政府宏观调控。交通管理部门应按政事分开、政企分开的原则，重新定位职能，真正成为受政府委托，代行政府职能的法定机构，依法实行以政策调节、监督管理、公共服务等为主的宏观调控，打造公平、公正、公开的经济环境。

其次，专门机构管理。交通主管部门设立专门机构，负责普通收费公路法规、政策的制定和实施，行业的监督和管理，以及对经营者进行指导和监管。普通收费公路的经营管理也离不开专门机构的专业管理，通过不断提高管理人员的业务水平和专业素质，为大众提供更好的服务。

最后，分类管理。按照普通收费公路性质的不同，实行不同的管理体制。政府还贷公路，由省级交通主管部门管理，对普通收费公路进行整体规划和设站审批;地方交通主管部门组建公司负责收费公路的建设，实行贷款、收费、还贷、养护的统一管理;由交通、财政、物价部门根据国家规定审核收费期限和收费标准，并对资金使用进行监督管理。经营性公路，实行市场化运作，依法招标选择投资人，成立公司进行经营管理，由交通、物价部门根据国家规定审核收费期限和收费标准，交通主管部门对建设和养护进行监督。

3.3 加强宣传，正面引导舆论

立足我国当前的国情，为缓解政府投资能力的不足，创新投融资机制，鼓励社会资本投资公路建设，是筹集公路交通建设资金的重要渠道。在今后一个相当长的时期内，国家逐步收紧普通收费公路政策，严格控制普通收费公路规模的背景下，普通收费公路仍将存在。

在撤销政府还贷二级收费公路以后，由于部分地区普通收费公路的公益性服务缺失，以及政府和有关部门工作人员对政策的解读不到位，造成公众对现有的普通收费公路反映强烈。

为缓解舆论压力，取得公众的理解和支持，应结合本地实际情况，加强舆论正面引导，有针对性地做好宣传解释工作。首先，信息公开程度是影响舆论导向的关键因素，也体现着政府管理普通收费公路的诚意和决心。各级主管部门应完善信息公开机制，定期向社会公布普通收费公路的收支情况、运营成本、收费资金去向、构成比例等，主动营造公开、透明的政务、财务运营环境。其次，充分发挥政府监管和公民监督的合力，利用传统媒体、网络媒体和微信、微博等新兴媒体平台，调动公众参与监督普通收费公路运营和管理的积极性，对不法行为形成舆论压力，使其主动规范自身行为。

参考文献：

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