我国应急物流存在的问题及对策

朱丽羽 彭颖 周永圣

[摘 要]地震灾害的突发性、破坏性和应急救援紧迫性，导致应急物流工作形势严峻。长期以来我国应急物流研究比较薄弱，为了最大限度地减少地震造成的损失，充分发挥应急物流的保障能力，本文以汶川、玉树地震为例对我国应急物流进行分析，指出我国应急物流存在的问题，并提出相应的解决对策。

[关键词]地震;应急物流;解决对策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.11.014

1 国内外应急物流研究现状

应急物流是指在发生突发状况如自然灾害、严重疫情时，把所需物资和人员以最大的时间效益和最小的损耗送达目的地，与普通物流活动相比，应急物流具有“急、快、准”的特性，即对应急物资需求急、应急物流工作进行快、物资送达地点准。我国的应急物流现还处于起步阶段。2006 年，经国资委和民政部批准，中国物流与采购联合会应急物流专业委员会成立，这是我国第一个从事应急物流研究的专业组织。2007 年，中国物流协会把5个与应急物流相关的课题纳入到年度规划中去。在一次次自然灾害的打击中，各级政府开始越来越意识到应急物流的重要性。与我国相比，日本、美国、德国经过多年的探索，已经有一套科学且完整的应急救援体系，体系内的各部门可以相互协同工作。日本由于地理位置及地质的原因，是一个地震频发的国家。所以日本很注重事前的准备工作，运输路线的规划、应急物流流程的规划等。对于应急物资，日本采取分阶段管理：政府、部队物资收集发放→民间物流主动配送→民间物流被动配送。日本政府形成以“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制定对策，地方政府具体实施”为特征的应急管理模式。在美国，联邦应急署负责应急工作，所有的应急工作由其集权化和专业化管理。在国内救援方面，联邦应急署有专门的物流部门，负责应急物资的采购、运输和发放;在国外救援方面，由其下属的对外灾害援助办公室负责。美国形成了以“行政首长领导，中央协调，地方负责”为特征的应急管理模式。在德国，可以概述为民间力量和政府的完美协作。德国的应急工作实行分权化和多元化，民间成立民防专业队，当自然灾害发生时，政府部门和民间专业队相互合作，协同分工。

2 汶川、玉树应急物流工作分析与比较

2008年5月12日，以四川汶川为中心发生了一起较为强烈的地震，在地震发生的24小时内，政府和军队做出了迅速的反应。政府方面主要是交通部门和铁路部门，他们及时修复灾区毁坏路段并为灾区物资的运输开设了专线，大量衣被、药品、粮食得以最快的速度送往灾区。部队方面，数量达一万六千人的武警官兵在灾情发生一天内被派赴四川救援一线，由于灾区最前线的有些路段靠汽车是不能进入的，所以军用直升机也不断盘旋灾区上空，为灾民们空投最急需的食品、水和药品，仅绵阳、绵竹、彭县三地在24小时内便空投食品等物资达12.5吨。2010年，青海玉树发生7.1级地震，震后，政府和交通部门依旧扮演着重要角色。陕西对进入青海救援的车辆一律免费通过，开启“绿色通道”。铁道部也及时成立专门组织实施救援工作。

与应急响应和紧急救援能力的提高相比，汶川和玉树地震应急管理工作充分暴露出领导干部和居民的危机意识、灾害的防范观念与相关职能部门的预警水平差强人意，居民的避险、逃生和自救互救能力有待加强。处于地震带地区的政府部门对地震的中长期风险重视不够。这从一个侧面说明我国的突发事件应急管理仍处于“重处置轻预防”的阶段，只注重营造“反应文化”。巨大灾害防范机制不只是关注事后救助，应该更多关注事前预防和预测。

3 我国应急物流存在的问题

3.1 制约我国应急物流发展的主观原因

（1）应急物流管理机制的不健全。应急物流管理强调政府协调机制，针对具体的应急事件，应急方案一般会从政府、军队、民政、卫生、商务、城建、交通等部门抽调人员，临时成立应急指挥中心来处理突发事件的抢险救援。

（2）应急物资储备系统不尽合理。国家级救灾物资储备仓库数量不足且布局不合理，国家级应急物资品种单一、数量不足。

（3）应急物流作业流程需进一步优化。在突发事件中，我国的相关人员经常以常规物流作业流程来处理应急物流实务。应急物資的包装、储存、搬运、装卸与运输等流通环节未能按照应急的目的进行科学规划与设计，造成物资的包装标识和信息不统一、储存堆放不利于机械化作业、车辆的运输调度和路径行驶安排上达不到快速、安全与经济的要求。

（4）应急物流信息化水平相对较低。发生突发性事件后，特别是地震发生后，受灾地区与外部几乎是中断联系。由于缺乏统一的应急物流信息共享和发布平台，应急指挥机构无法准确掌握突发事件的详细资料及应急物流的运作情况，造成分析判断不准确。另外，各级政府由于只掌握本管辖区的交通基础设施和运输工具的基本情况，与外部运输方式间缺乏相应的沟通，一旦出现应急物流需求，往往因为衔接不畅而延误时机。

3.2 制约我国应急物流发展的客观原因

（1）应急物流相关法律法规建设相对滞后。我国应急物流法律法规建设缺乏整体规划，体系较为零散，立法空白较多。由于我国出台的许多专项应急法案是问题出现时应急立法的产物，不同法规之间缺少必要的衔接，使用范围不一致，甚至存在冲突。目前，我国应急物流行政法规多，立法层次低。整个社会保障工作所依据的大多是行政法规和规章，且很大部分为“意见”、“通知”等，灾害应对处置及社会保障立法的权威性亟待提高。

（2）应急物流基础设施有待完善。全国各地在加快物流园区、物流中心及配送中心建设进度的同时，缺乏对应急物流需求的考虑，未能将国家救灾储备库的规划建设与物流园区、物流中心及配送中心的布局与功能统筹考虑，应急与常规物流基础设施尚未形成一个有机的整体。此外，区域综合运输系统和通道系统的建设缺乏对应急物流配送通道的规划。

（3）应急物流的概念和知识未普及。事件发生的过程中，一般时间很短，这就要求广大民众快速做出或逃或躲的决策。由于缺乏相应的物流知识，很多人在事件突发的瞬间被吓倒，变得茫然不知所措。

4 我国应急物流问题的对策

4.1 针对“主观原因”的对策

（1）完善应急物流预案机制。应急物流的“应急”特点决定了应急物流必须着眼于平时的准备。因此，应建立全国和省、市一级的应急物流预案，以确保应急物流的顺利实施。应急物流预案的准备包括应急物流硬件和软件准备两个方面。其中，应急物流硬件的准备主要包括应急物资的储备、应急资金的准备、设备设施的准备和车船道路的准备等;应急物流软件的准备主要包括应急物流的人员准备、信息准备、应急场景的假定和应急措施的制定等内容。应急预案应具有很强的操作性，明确如何筹备组织指挥机构，如何分工完成各项物流活动，采取哪些步骤、措施、程序等。制订应急预案时，涉及全局、危害严重，重大事件的应急预案，应聘请有关部门的领导和专家参加。应急预案制定后，应进行几次演练，总结经验教训后形成几个备用方案，通过专家评审并要经过上级政府部门的批准;如果是各地区的一般性应急预案，也应根据本地区实际情况，针对可能存在的安全隐患和灾难性事故，综合分析制定。

（2）完善应急物资储备系统。增加国家级应急物资储备库。应急物资储备库的选址应当以西部地区为重点，并且根据不同地区突发事件的发生频率和破坏程度等历史数据确定不同的储备量。国家应急物资储备库的物资品种由单一的帐篷逐渐增加到主要生活用品，如衣服、食物、火炉、炊具、医疗药品、卫生消毒用品等。不同地区的物资储备种类应当遵循因地制宜原则。在应急物资储备系统中，国家是主体，军队是骨干，地方是补充，市场是辅助，家庭是基点。

（3）建立应急物流配送网络。良好的配送网络将极大地减少物资流转的中间环节，提高供应网络的柔性和效率。救援物资的供应端，供给主体众多，供应物资品种多、批量大，缺乏統一的规格、标签，除物资配送职能外，还需要担负收集、挑选、分类供应救援物资的职责、物资的需求端、需求者众多，时间紧，数量大。因此，应急物流配送网络必须与当时的应急指挥中心、救灾指挥部等紧密联系，并通过应急物流信息体系，及时反馈应急物资流动信息，实现高效的配送功能。

（4）强化信息管理和技术支撑系统。采用先进技术，建立应急物流信息共享和发布平台。为保证运送物资的及时性和准确性，根据实际情况开发相应的信息网络平台，同时，运输实际过程中，应运用卫星定位系统（GPS）等时刻关注物资的运送情况。

（5）提高管理者整体素质。物流业本身就具有重经验和操作的特点，因而应急物流系统的指挥决策、操作执行、专业技术人员都应具有较为丰富的实践经验，同时具备良好的应变能力，在出现特殊情况时能审时度势，灵活机动地处理并化解危机。指挥决策人员除了应具备丰富经验之外，还应有较为全面的交通运输、信息沟通、地理条件、法律法规等基础知识，在理论与实践的融会贯通中高屋建瓴，运筹帷幄。除了物流专业队伍，工程技术、应急救援、医疗卫生等方面的人员也是应急行动必需的专业人员，由于这些人员所使用的物资与他们本身都是通过应急物流系统运至灾区的，要提高应急物流效率，也必须与他们有效沟通，密切配合。

4.2 针对“客观原因”的对策

（1）完善法律法规，建立法律保障。法律保障对处理自然灾害起至关重要的作用。自然灾害应急物流保障中涉及的法律机制实际上是一种强制性的保障机制。汶川应急救援行动使我们认识到，单纯依靠行政命令实施指挥调度不能满足突发事件对应急物流的要求，必须建立完善统一、协调一致的应急物流法律法规和制度体系。我国应急物流法律建设的任务，是将应急情况下物流资源的有效调度规范到法律、法规的框架内，上升到制度层面的高度，克服法律效力层次不一、责任机构各自为政的

弊端，明确政府、社会、企业、个人在应急物流中的权利、义务关系。

（2）加强应急救援设备的投资建设。在应急物流中，专用装备必不可少。不过在国内应急装备尚没有专门的建设和保有，又何况其中的物流装备。目前，国内在应急救灾中，对于装备通常是有什么用什么，所以国家应该加大这方面的资金投入，提高重视程度。

（3）开展知识宣传，重视人才培养。突发性事件一般发生时间短，造成的危害大。为了能够尽量将损失降到最小，平时应该加强突发性事件知识的教育。对于在校学生，可以开设相关讲座，并进行实际模拟演练，让学生学会自救。对于企业单位人员，也应该做一些知识宣传，搞一些报栏，加强宣传。应急物流人才的培养是当务之急。政府、各大高校应联合起来培养应急物流人才，特别是指挥型人才。

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