乡村治理结构及其困境研究

柴红艳

摘 要：乡村治理就是多元治理主体对乡村的公共事务进行协同共治的过程，治理主体的多元性、治理方式的协同性、治理内容的公共性以及治理目标的综合性是其主要特征。为了探究现阶段传统乡村的治理情况，文章选取某省某县的一个传统自然村落为分析对象，试图呈现在行政村一级的两委班子职能弱化的情况下，以村民小组为基本治理单元的村治结构，以及由于权力结构失衡、家族势力、干部素质低下、政治信任缺失等导致的治理困境。

关键词：乡村治理 村民组长 治理结构 治理困境

中图分类号：F303.3

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）11-208-02

引言

某村所在的行政村历史文化悠久，它内辖四个自然村，共分为9个村民小组525户2119人，其中某村包括两个村民小组（第三小组和第四小组），约为700多人，人均收入4000元。乡村耕地面积6700多亩，以种植苹果、梨、桃、小麦、棉花、玉米等农作物为主。某村是一个传统的自然村，村庄的面积不大，道路修建的较为平整。从房屋建造来看，村内的贫富差距较小，村民的生活简单、规律，整个村庄看起来格外祥和。但是就是在这样一个表面看似静谧、安逸的小村庄，2012年“上压下怨”的修路事件打破了这种看似祥和的氛围，艰难的治理之路由此展开，积压多年无人碰触的治理难题显露出来。

一、村貌转变的序曲

作为中国较具特色的传统自然村落，2012年以前的某村是这样一个破败的场景：坑坑洼洼的村路，平时走路已经够让人踉跄，更别提下雨天了，泥泞的道路不仅影响着村民们的出行，也影响着果农们种植的水果的销路。在周边的村庄早已完成道路硬化之时，某村却迟迟没有动静，村民们也只有艳羡的份。同一个行政村管辖下，同样的村干部领导下，为什么四个自然村会呈现如此大的差距呢？

2012年11月底，行政村的两委班子换届选举结束。行政村多年来一直实行的“一肩挑”模式，在最近的一次两委选举中打破这一模式，选举出村支书和委主任各一名。随之而来的是，村民小组组长的换届选举。现任的村民组长以高票领先，“不让村民们掏一分钱，把村里的路修起来，把黄河水引过来。”凭着这样的竞选演说，新组长才得以当选。“不让村民出一分钱”是他竞选演说的核心，这句话说到了村民们的心坎里了，村民们多是因为这句话才信服了他。让村民们多出一分钱，村民们都是不愿意的，是什么样的原因导致了村民这样的抵制集资呢？

上任后，工作的开展并不像新组长想象的那么容易，要兑现自己的承诺——修路和引黄，而且不让村民出一分钱，资金从何而来？在这样的压力下，新组长绞尽脑汁，一人之力终有限，所以他开始动员村民以巷道为单位，选举村民代表，与组长共同协商修路事宜，摆在组长和村民代表眼前的头等大事就是筹资，没有资金的支持，说什么都是空话，最终由每位代表出面，向银行或者企业贷款两万元，村里八名代表连同组长共筹集到18万元的修路款。资金到位后，修路工程在2012年5月如火如荼地实施起来，但是事情总归不是那么的完美，到如今仍然有一户人家由于对修路有争议门前的路没有修起来，组长叹息道：“唉，基层的工作是最难做的”。但这只是村庄治理过程中的冰山一角，其中的酸甜苦辣是组长道不尽说不完的。

在多年的村庄治理中，组长一职一直处于“上不支持、下不配合”的尴尬境地。组长不停地叹息，“干的越多惹的人越多”、“干了还不如不干，干的多了抱怨也多了”等等，这些都充斥着村民组长在工作中无奈。上到乡镇下到自然村“不出事”成为该村的治理逻辑，但就是在这样的不理解下，他还是希望为村里干些实事，兑现自己的承诺。面对这样的治理困境，村民组长成为了治理的主力军。

二、村貌转变的主角：村民组长

村民小组是在人民公社解体后出现的，是农村基层自治组织——行政村划分的行政编组，而村民组长制就是适应其产生的。作为村庄治理主角的村民组长，村民们都习惯性将他们称为“队长”，这是由于社会记忆的持续性，而且村民小组的划分是与原来人民公社时期生产队的划分基本重合的，所以导致了这一称呼的存在。从村庄的两委班子组成情况来看，组长并没有明确的职责划分，事无巨细的掌管着本小组的大小事务。与组长职责的包罗万象相比，各村干部的职责划分就相对明确一些，但人员构成和职责划分仍过于简单和粗线条。据村民介绍，行政村村委会常年无人办公，最好的情况就是留有一到两人值班。

在这样的组织结构下，组长成为了村治中最为重要的主体。对“下”而言，在村民们心中组长甚至等同于行政村的村长，有的村民甚至不知道行政村的村长是谁。村民组长是由村民小组成员选举产生的，是基层组织中与村民们的切身利益最为息息相关的精英群体。对“上”而言，村民组长是行政村村两委的“左膀右臂”，是村民委员会的延伸部分。所以，在这样的治理结构下，相应地产生了村民组长的职责和义务，即：既要对自己的选民负责，为他们办实事，维护他们的利益，又要完成村两委交办的行政任务。这些都足以表明村民组长在村庄治理中起着非常重要的作用。

1.村民组长：落实国家各项方针政策最基层的推行者。“上面千条线，下面一根针”，是对农村工作的真实概括。农村工作中有维护稳定、计划生育、征地拆迁等很多具体性工作。但是由于大部分行政村的地域跨度比较大，村两委成员即使“跑断腿”，也不可能做到每一件事情都进家入户。从我们调研情况来看，村民组长在贯彻落实国家的各项方针政策、组织村民发展经济、落实村民自治、维护社会稳定等方面都起着十分重要的作用。

2.村民组长：连接村两委与村民的桥梁。在这样的村庄治理结构下，在村两委和村民之间，村民组长起着不可或缺的桥梁和纽带作用。一方面，村民组长与村民共同生活在一个熟人社会中，最能详细地了解到村里在发生的大大小小的事情，以及如何动员和组织村民。另一方面，村民组长是由各个村民小组村民选举产生的，在小组内具有一定的能力和声望，算是小组的精英人物。村民遇到困难，以及发生矛盾和纠纷，一般都是先找小组长反映，让其帮忙解决。因此，村两委要了解下辖自然村的各项情况，可以通过村民组长来得到全面准确的信息，便于其工作的开展，减少其工作阻力。

3.村民组长：推动村庄改革发展的助推器。当前，我国正处在转型时期，村庄治理中的治理难题层出不穷。村民组长在解决治理困境中起到了十分重要的作用，他们起到了协调村民利益、维护农村社会稳定的作用。因为村民组长在村民中是有一定地位与声望的人，由村民自己选举产生，村民组长的言行有一定的示范和带动作用，村民都比较信赖组长，这有利于推动农村改革的稳步进行。

三、村民组长主导下的村组治理困境

基于以上传统村庄治理结构的分析，可以清楚地看到，在整个的村治过程中，由于村两委的“远离”，村民们所能依赖的治理主体下移到村民组长一级，但是由于这一治理主体在其治理过程中，存在先天的权责不清的缺陷，使得村庄治理尤其是村组的治理呈现半瘫痪的低效状态。主要表现在：

1.治理主体设置健全，但缺乏互动合作。从某村的治理情况来看，作为中国北方典型的自然村落，村庄治理主体上到两委，下到村民代表，不仅设置齐全，而且都是由村民选举产生，这为其提供了一定的合法性来源。但是，无论是纵向的支持还是横向的合作，这些主体之间的互动都甚少，仅仅成为了“摆设”，进而导致了村治的“空转”。就某村的修路事件而言，村委会并没有提供任何的支持，完全由某村第三、四小组组长和组员负责。除此之外，某村的两个村民小组无论是组长还是村民代表都来往不密切，包括本应由两小组共同承担的村牌的修葺，也是由第三小组独自筹资完成的。这反映出了组级干部之间横向合作之少。

除此之外，在看似设置齐全的治理主体中，权责划分不十分明确。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。但是其对于村民组长的权责并没有明确的规定。在村组治理中，村组大大小小的事情都是由村民组长负责，但是在处理许多事情时他又面临着没有合法的权力基础。

2.村民组长的权责划分不明确，权责不对称。在村组的治理过程中，村民组长的作用是不容小觑的。村民组长是落实党和国家各项方针政策最基层的力行者，与包罗万象的村民组长相比，村委会的主要职责就是进行政策的下达，有的村民甚至将村委会主任与组长混为一谈。组长成为了村庄治理过程中治理主体。但是组级干部的职责与权力并不对等。组长掌管着村里大大小小的事情，但是并没有得到相应的经济报酬和权力资源，村里的许多事情尤其是历史遗留的土地问题，在村民组长无权解决的情况下只能是搁置作罢，而土地是农民的命根子，在土地问题得不到解决的情况下，村民对于治理绩效的满意度大打折扣。

3.“小农”经济模式弱化了村民的参与意识。在某村的整个治理过程中，治理效果低下的原因是与其经济结构分不开的。某村村民的经济来源主要是种植果树所得，村民们从种植果树到销售给果商，都是以家庭为单位的形式，村民们之间无太多的合作，村干部也没有积极地组织村民进行培训或者统一的销售。没有形成规模经济的同时，由于公共利益缺乏，使得村民们“不谈政治”、“自扫门前雪”状况出现，弱化了村民的参与意识，即使是参与选举也都是“形式主义”。

4.村干部素质普遍偏低，信任的缺失影响了村庄治理的绩效。村干部素质偏低，是目前我国村庄治理中普遍存在的一大问题。某村也不例外，就整个行政村而言，村干部大多是初中文化水平。大部分村干部遇事不积极解决，一般都是采用“和稀泥”的方式去“抹平”，“不出事”逻辑下的村庄治理只会是越来越不得民心。不得民心导致一系列严重的后果，村民对于村干部越来越不信任，不信任感加剧，村民们越发地不愿意参与、配合村干部的工作，而使得村庄治理陷入死胡同中。

5.家族势力的阻挠，严重地打击了村民组长的积极性。家族势力是影响村庄治理的另一重要的因素。在某村，这样的问题也比较严重，即使在新一届村民组长上任之后，也存在由于不敢招惹这些“家族势力”而束手束脚，在很多事情上心有余而力不足。

四、村庄治理何去何从

面对村庄治理低效的情况，如何使得村庄治理真正的运转起来，使得治理效果真正的得民心，合民意？如何发挥好村民组长这支基层精英队伍的积极作用？在村民组长起主导作用的村庄治理中，如何做到上下联动？如何让村民重拾对村干部的信任？这些都成为了村组摆脱治理困境亟待要解决的问题，要想提升村庄治理的绩效，必须从村干部和村民两头抓起，提升干部素质的同时，要想方设法规范村民组长的职权划分，不断提升村民对于村干部的信任。

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（作者单位：山西大学政治公共管理学院 山西太原 03006）

（责编：李雪）