印度电信普遍服务规制经验及其启示

摘  要：作为世界上人口仅次于中国的国家，印度在电信普遍服务发展模式的选择上，有很多经验值得我们借鉴。印度对电信市场的开放，以及规制制度建设，不仅形成了目前的较为有效的竞争格局，也为电信普遍服务的竞争模式奠定了基础。

关键词：印度;电信普遍服务;市场开放;规制改革

中图分类号：F123.15     文献标识码：A      文章编号：1006-8937（2015）35-0142-02

1  印度电信普遍服务新举措

上世纪90年代起，印度政府决定改革电信普遍服务提供模式，即由原来的一家运营商单独提供，改变为多家运营商竞标提供。但两种方式，都需要政府提供适当的补偿。1994年开始，印度采用了两种补偿方式：

一是采取电信接入亏损补偿政策，以联通附加费的形式向所有电信运营商征收，以补偿普遍服务提供者的接入亏损;

二是建立全国范围的电信普遍服务基金，通过招投标的方式来决定电信普遍服务的提供者，中标者获得标的基金。

1.1  接入亏损补偿（ADC）

随着电信市场的逐步开放，印度电信规制局（TRAI）于2003年1月设立互联使用费跨行业补贴，向BSNL等主要电信运营商提供亏损补偿。TRAI最初确定的补贴金额为1 300亿卢比（约合29亿美元），但后来将数额减少了一半。随着时间的推移，TRAI逐步减少接入亏损补贴，2008年取消了这一制度。

1.2  普遍服务基金

1994起，TRAI对运营商规定了进入市场的附加条件：参与城市电信市场竞争的同时，必须为偏远农村地区提供服务，否则将面临罚款。但由于缴纳罚款比提供普遍服务更为“划算”。因此，该附加条件收效甚微。因此，2002年4月，TRAI开始建立电信普遍服务基金，通过招投标方式，解决激励问题。

目前印度电信普遍服务基金规模为每年5亿美元左右。印度将全国划分为21个片区和上百个小片区，以小片区为单位进行组合招标。

招标程序一般为：首先是片区内牌照运营商拥有先行投标权，如果其放弃投标，或其投标额低于基准价格，则其他片区的运营商可以进入该片区并投标竞争。随着该机制运行初见成效，2003年印度通过了《电信法修正案》，正式确立了普遍服务基金的法律地位：每家运营商均从总收益中提取5%，作为基金来源。

2  印度电信普遍服务规制实践经验及不足

2.1  印度电信市场的开放实现的三大目标

历史地看，随着印度电信体制改革逐步推向深入，电信普遍服务模式也日臻完善。印度电信市场的开放成功实现了三大目标。

2.1.1  政企分离

TRAI将长途电信业务和孟买、德里两地的市话业务从BSNL公司剥离，成立VSNL和MTNL两家新公司。2001年，TRAI将通信部（DoT）拆分，DoT从此成为单纯的监管机构，而新成立的BSNL公司，继承了当时DoT的运营功能。

2.1.2  电信企业股份多元化

TRAI对电信企业实施社会化运营，允许民间资本和外资参股。VSNL和MTNL两家公司，非国有资本持股比例均较高，特别是MTNL公司，政府持股57%，非国有资本持股43%。

2.1.3  创新提供模式

即上文提到过的通过普遍服务基金的招投标，既能激发运营商的积极性，又能降低基金成本，减轻财政负担。

2.2  存在的困难或不足

但印度在实施普遍服务过程中，仍面临一些困难或存在一些不足，主要体现在以下三个方面。

2.2.1  市场开放有限

印度电信市场的准入门槛过高，特别是分区牌照制度严重影响了市场主体的参与力度：规制者地将全国市场划分为21个片区，每个区单独发牌，管理成本过高，比如主导运营商BSNL公司拥有除孟买和德里之外的全国经营牌照，可以自由进入全国市场进行普遍服务投标，而其他运营商竞争地位并不对等，要进入不同的片区，得先缴纳一笔昂贵的牌照费用。

2.2.2  接入亏损补偿费用过高

TRAI曾采用ADC作为电信普遍服务过渡政策来补偿在位运营商的接入亏损，并将其放在互联结算费中。TRAI对短途通话和长话设计了不同的ADC标准。印度2003年制定的ADC标准见表1。

相对于短途通话，其长途通话分为9种业务：固话-固话、固话-WLL（M）、固话-移动电话、WLL（M）-固话、WLL（M） -WLL（M）、WLL（M）-移动电话、移动电话-固话、移动电话-WLL（M）、移动电话-移动电话，该9种业务亦按通信区间相隔长度进行收费，其中0～50 kms为0.3卢比/min，50～200 kms为0.3卢比/min，200 kms及以上为0.80卢比/min。国际长途部分，不论呼出或者接入，均为4.25卢比/min。

而网间互联费的设置，在一定程度上体现了政府公平性的考虑：对主导运营商先前的沉淀投资进行补偿。但该补偿体制并不完善：被人为抬高的长话价格，大大压制了市场需求。

与长途资费标准相比，ADC过于昂贵，且长话的价格弹性和收入弹性也较大，达到了0.75的程度，国际长话更是达到了0.90;收入弹性部分，国内长话和国际长话则分别为1.50和1.70。基于此，印度在2009年废除了ADC制度。

2.2.3  竞争投标的规制俘虏

印度目前的普遍服务基金招标制度以下弊端：

①基准价格的计算问题

印度的基准价格制定是依据国有运营商BSNL的历史成本数据来进行测算的。由于历史成本大大高于长期增量成本，因此，计算出来的基准价格往往比采用长期增量成本模型的计算结果大很多。这对BSNL非常有利。

②主管招标的基金管理部隶属于DoT，其与BSNL有着紧密联系。

BSNL等主导运营商对DoT施加影响，使之制定有利于自身的政策，阻碍了竞争者的进入，减小了投标的竞争性，DoT上成为了BSNL的“规制俘虏”。

比如，2004年9月的农村地区电信服务招标中，每个村庄安装一部电话，共有46 253个村庄，BSNL的中标比例为184/300;在2004年11月的针对55 822个行政村电话招标中，BSNL竟然全部胜出;在2005年3月针对短途服务区内提供家庭直接交换线路的招标中，BSNL的中标比例为171/274。挑战者中标率很低，有时甚至不足三成;在很多地区，BSNL中标价等于基准价格。究其原因，新进入者受到地区牌照的限制，无法取得全国招标资格，使得BSNL竞争优势过于明显，竞争机制效力无从发挥。

3  结  论

通过分析印度电信普遍服务规制改革实践历程得知，印度政府为加强普遍服务竞争性，设立了普遍服务基金竞标机制，取得了一定成效。但其缺乏有效的电信市场进入机制，导致竞标的实际效果大打折扣。同时，印度采用了过时的ADC政策来补贴主导运营商，与电信竞争时期的普遍服务要求相悖。印度电信普遍服务实践过程的经验和教训，值得我国认真总结和吸取。

参考文献：

[1] 周伟.中国电信普遍服务市场竞争发展模式研究[D].长沙：湖南大学，2006.

[2] 让·雅克·拉丰，让·泰勒尔（法）.胡汉辉（译）.电信竞争（第一版）[M].北   京：人民邮电出版社，2001.

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