浅析我国海关特殊监管区发展历程及趋势

苏杭

海关特殊监管区等特殊经济区域，是我国乃至世界各国区域经济发展的重要形式和普遍趋势。特殊经济区域的发展，对区域经济乃至整个国民经济的发展起到了带动和引领作用。自由贸易区（FTZ—Free Trade Zone）的产生和设立对世界各国和地区的影响意义深远，逐渐成为各个国家发展经济的一个重大趋势，同时其为国际贸易的扩大、区域性经济问题的解决、国际上资本的吸引利用等问题创造了合理的解决条件。在如今经济全球化快速延展时代，海关特殊监管区逐渐成为了一个提高区域的竞争力、推进并承接国际间产业转移及加工贸易转型升级、促进对外贸易发展的载体，其在内容及其形式上不断进行完善丰富，所具有的经济角色和重要性均十分明显。以下从六类海关特殊监管发展历程及发展趋势分析和预测，以更好的视角去观察我国国际化经济的变化发展。

一、我国海关特殊监管区的发展历程

（一）保税区的发展历程

与世界自由贸易区历经400多年的风雨历程相比较，我国的保税区处在短期过渡的初级发展阶段，历史较为短暂。

（二）出口加工区的发展历程

出口加工区在世界上拥有50多年的悠久历程，其中最早要追溯到1959年爱尔兰政府批设的自由加工区。我国台湾高雄出口加工区在国际间首次公布以出口加工区来作为正式命名。藤森英男认为出口加工区可以分为诞生、成长、成熟以及停滞四个时期，其将“生命周期理论”引入个人分析中，同时也可划分为以劳动密集型、资本密集型以及劳动和资本密集型相结合为主的几个阶段。

（三）保税物流园区的发展历程

为了适应经济需要并促进现代物流业的快速发展，国务院在2003年首次批设区港联动试点，上海外高桥保税物流园区应运而生。在发展的第二年里国务院又接着批准第二批区港联动试点，大批保税物流园区得以兴建。

（四）跨境工业园区的发展历程

全球工业园区的建设与发展历程漫长而艰难，曲折多变，尤其是国际局势的动荡对其影响极大。改革开放后中国开始了真正意义上对工业园区的实践。我国首个跨境工业园区是珠澳跨境工业园区，是由海关监管的特殊经济区域。

（五）保税港区的发展历程

2005年6月国务院批准上海洋山保税港区的设立，保税港区对经济发展的积极性得以显现，随后，我国开始逐渐建立其他保税港区。2006年天津东疆保税港区和大连大窑湾保税港区建立；2007年海南洋浦保税港区建立；2008年宁波梅山保税港区、广西钦州保税港区以及厦门海沧保税港区建立。于2008年我国共准设立8个保税港区，达到了保税港区建设的顶峰，从2008年获批保税港区来看，其分布在我国沿海五大区域经济中的热点地区，布局已逐步成型。

（六）综合保税区的发展历程

苏州综合保税区在2006年得到国务院正式批准，成为我国第一家具有代表意义的综合保税区。在后来的短短五年期间国务院对综合保税区的批设达15家，综合保税区逐渐兴起且规模连年扩大，几乎遍布在国家经济发达的区域和地段。其中，2009年和2010年为综合保税区的发展高峰。2010年至今，综合保税区进行不断的探索，正朝着世界自由贸易区的模式靠拢。

我国海关特殊监管区发展经历了5个阶段，即从保税区发展至到出口加工和保税物流园两大区域，历经保税港区从而发展到现在的综合保税区，随时间推移逐步深化，发展快速且阶段性明显，反映出我国自对外开放以来不断的摸索和创新的艰难历程，同时也得出探究实践后所获得的可喜成果。海关特殊监管区的发展历程紧密相连，相互补充发展，呈现出明显的连续性和阶段性。

二、我国海关特殊监管区的发展趋势

（一）保税区的发展趋势

随着 中国加入世界贸易组织并与国际接轨，我国的对外开放权限正逐渐放开，例如逐渐下调的关税和扩放的外贸经营权等，这便导致了客观上越来越弱化的保税区的政策和功能正面临区港分离和口岸功能受限等诸多问题的困扰，所以决定着保税区需要与国际接轨并向自由贸易区转型。在保税区的发展实践中，保税区的管理者、研究者、参与者等也都对保税区向自由贸易区转型的意见达成共识，可以说保税区实现转型发展势在必 行。

（二）出口加工区的发展趋势

中国出口加工区存在的时间短暂，发展过程中出现一些制约和不良因素，如管理体会不完善、政策不健全、自然禀赋优势不明显、区域管理和经济发展的客观现状不匹配、中西部地区举步维艰、发展很不平衡等。我国出口加工区有望转型成为具备中国特色且功能政策完备的自由贸易区，与国际接轨并依照国际惯例规则执行，将为我国的国际贸易和综合经济实力带来强劲的提升。

（三）保税物流园区的发展趋势

同我国其他海关特殊监管区一样，处于发展初级阶段的我国的保税物流园区也在其发展过程中出现了一系列阻碍其功能优势发挥的问题。对于主要发展保税物流业务的保税物流园区而言，如果缺乏港区海关支持，便会导致传统口岸中物流业务的流失，再加上其单一的功能，即使具备物流上的优势，在发展上仍会造成不利的局面。由于海关没有颁布完整的适用于保税物流园区的规范制度，所以保税物流体系的建设并不完善。保税物流园区的发展趋势最终也会向国际上标准的自由贸易园区靠拢，逐步符合和贴近国际惯例。

（四）跨境工业园区的发展趋势

工业园区对中国的影响较为深刻，随着中国与世界贸易组织的接轨，工业园区对于我国改革开放、经济体制创新、区域经济可持续发展、城市化现代化的推动作用十分明显。以珠澳跨境工业区为例，在其发展过程中或多或少会出现一系列的经济问题和隐患，国家宏观政策调控、面积规划的不合理、产业转型的缓慢、不断细化和多元化的区域竞争、珠澳两地经济特点等因素制约着工业园区的发展。

（五）保税港区的发展趋势

保税港区数量增多，功能日益复杂，发展中存在的问题也逐渐凸现，例如产业结构单一、监管成本偏高、各地政府政策不协调等等。基于这些问题，大多数学者和专家认为，保税港区应向自由港或自由贸易港区靠拢并以其为发展目标，改革的总体目标模式则是向自由贸易区转型并且是一种长期的发展趋势。

（六）综合保税区的发展趋势

综合保税区对于我国自由贸易区发展趋势而言是一个创新的探索，有利于推进我国中西部地区的改革发展，有望进一步向西扩展。近年来，综合保税区向自由贸易园区的转型和升级趋势正在进一步加深和扩大，2013年，国务院总理李克强一行在江苏和上海进行调研，指出应研究如何试点先行，建立自由贸易区试验区；张海波强调，应借助综合保税区向自由贸易区升级转型来推动我国第二次改革开放。可见，综合保税区向自由贸易园区转型成为必然趋势。

保税区、保税港区、综合保税区的建设和发展都是为了实现向自由贸易 区演变的一种途径。各种资料对海关特殊监管区的趋势分析最终都会指向自由贸易区模式。海关特殊监管区也只是借鉴自由贸易园区而设立的过渡性区域，它们是我国对外开放的窗口，关乎进出口贸易和工业生产的发展，在各地加快转变发展方式的过程中担当试点和先行者的 角色。

综上，我国海关特殊监管 区兴建和成长的过程是一个不断克服体制障碍、向国际规则惯例贴进并与世界经济体系逐步接轨的过程，各类海关特殊监管区都拥有各自特殊的功能和分区，对我国经济发展和对外贸易的贡献也不尽相同，在此用发展的眼光看问题，对海关特殊监管区的阶段发展做客观的梳理和回顾，有利于我们找到现阶段面临的问题的 科学对策。通过对六大海关特殊监管区的发展历程和发展趋势的梳理，并对国外自由贸易园区的发展进行分析，我们清楚的认识到：我国海关特殊监管区的转型和升级是历史必由之路，在借鉴世界自由贸易园区发展经验后，海关特殊监管区的功能将更加贴近国际特殊经济区域，并且按照国际惯例的规则进行适度的调整和创新。 （作者单位：上海立信会计学院）