城镇综合开发投资业务档案管理刍议

孙茹静 杨丽 郭萍

摘要：在国家大力倡导新型城镇化、推动政府与社会资本合作，城镇综合开发投资业务兴起的背景下，本文立足多年实践经验，结合城镇综合开发投资业务档案的特点，就目前存在的档案管理责任界定不明确、档案管理工作相对松散、人才紧缺且流动性强等问题进行分析，并提出健全责任体系建设、开展管理机制建设、加强人才体系建设等解决措施。

关键词：城镇综合开发档案管理业务档案

自党的十八大以来，国家加快推进城镇化进程，城镇综合开发类项目随之迅速开展。笔者所在企业在该领域内从事城镇综合开发投资业务相对较早，经过多年探索，具有一定行业经验。鉴于此，本文结合城镇综合开发投资业务档案的特点，就目前存在的问题进行分析，并提出相应的解决措施。

一、城镇综合开发投资业务档案的特点

城镇综合开发，主要是指企业通过参与或主导城镇发展策划、规划设计、土地整理、基础设施建设、房地产开发、建筑工程以及商业运作等全产业链或其中部分环节，实施城镇改造或开发的综合性生产经营活动。据此，城镇综合开发投资业务档案主要包括工程档案、房地产档案及城市运营档案。具体特点如下：

（一）以企业管理类档案为主

与施工类项目、房地产类项目不同的是，城镇综合开发投资项目的责任主体不是项目经理部而是项目公司。也就是说，城镇综合开发投资业务档案的本质是企业档案，虽然包括大量工程档案，但仍以企业管理类档案为主。这主要是因为城镇综合开发项目为了适应地方政策、解决利润回转等问题，在项目实施前必须注册为法人公司以及城镇综合开发商的角色所决定的。从这个角度来说，档案管理人员应参照企业档案的相关标准和要求对其进行管理。

（二）档案收集期限较长

对于单个城镇综合开发投资项目而言，档案的收集期限应从项目可行性研究开始，到项目公司注销为止，一般在5年至15年之间。其中，涉及城市运营的项目，管理期限则会随着城市发展不断延续。由于城镇综合开发投资项目地域广、规模大，往往包含若干施工项目及房地产开发项目，时间跨度远远大于单项工程，因此需要分区域、分阶段开发，档案管理人员应加强对档案日常的收集、整理、存放等工作。

（三）归档范围广泛

城镇综合开发投资业务档案来源极为广泛，包括各级地方政府和行政机关、各股东、各类金融机构、律师事务所、会计师事务所、设计方、施工方、地产商、教育机构、医疗机构以及产业运营商等。所收集的档案几乎涵盖文书、照片、光盘、图纸、实物等所有形式，这就要求档案管理人员在档案收集整理和保管等环节，要合理划分类目、科学分类储存，以保证档案利用的便捷性。

（四）归档方式灵活

城镇综合开发投资项目总体上可分成决策立项阶段、项目实施阶段和项目后评估阶段，每个阶段所生成的档案具有不同特点。其中，决策立项阶段和项目后评估阶段以文书档案为主，项目实施阶段以工程档案为主。在项目实施过程中，又可划分为土地一、二、三级开发三个阶段。需要注意的是，这三个阶段形成的文件材料内容是完全不同的，主要体现为：一级开发（即土地整理）阶段形成的资料主要有政府批文、各类许可证书、征地拆迁、城市规划、融资建造等；二级开发（即房地产开发）阶段主要有勘察测绘、建筑设计、招投标、施工监理、营销策划等资料；三级开发（即商业运营）阶段主要有合作经营、物业管理、出租转让协议、设施设备维护等资料。上述特点一定程度上要求档案管理人员针对不同阶段特征，灵活调整档案管理的方法和重点。

二、城镇综合开发投资业务档案管理存在的主要问题

（一）档案管理责任界定不明确

城镇综合开发投资业务的特殊性，使得档案管理责任界定存在争议。一是投资企业总部与项目公司之间的责任划分问题。在决策立项阶段，因为项目公司尚未注册成立，所以这一时期形成的可行性研究报告、与政府签订的框架协议、立项报批手续等重要项目资料，通常是在投资企业总部形成部门保管。这些资料是项目档案不可分割的一部分，由谁负责归档及管理亟待明确，否则很容易由于上下级之间互相推诿导致重要档案遗失。二是由谁来承担建设单位的归档责任问题。根据国家有关规定，工程档案须由建设单位、监理单位和施工单位三方分别归档。从城镇综合开发投资项目的性质来看，地方政府应主导实施，投资企业提供资金和服务支持。也就是说，实际上是由地方政府扮演着建设单位的角色，而地方政府又不可能直接承担项目档案管理责任。实际运作过程中，只有部分地方政府明确做出责任委托，其他未做出委托的项目，很容易留下隐患。

（二）档案管理工作相对松散

虽然笔者所在单位在城镇综合开发投资方面取得了一定成绩，但是由于行业内对城镇综合开发项目尚处于探索阶段，现有的档案管理制度、管理架构、管理方法等都建立在传统工程档案管理的基础上，并不能完全符合投资业务档案管理需要，导致目前档案管理工作相对松散。一是项目公司对归档范围并不了解，完全根据档案管理人员的理解和经验进行判断，档案收集情况受档案管理人员主观因素和业务能力影响较大，各项目公司之间管理水平参差不齐。二是项目公司缺乏档案管理意识，绝大多数项目公司在成立之初就将重要资料散落各处，无法统一管理。三是岗位交接时，投资企业总部和项目公司存在许多重要资料没能及时移交的情况，给后期归档和利用造成了很大障碍。四是工程档案管理严重依赖施工单位，投资企业对工程档案管理不够重视，尤其是项目公司并不能承担监督责任，对工程竣工时移交的档案甚至没有设置验收环节，使得许多重要工程档案收集不齐全。

（三）人才紧缺且流动性强

目前，从事投资业务档案管理的人员大多是既不熟悉档案管理，又不熟悉投资业务的新进人员或兼职人员，他们经验不足，投入档案工作的时间有限，并且调动频繁。这样一是部门档案管理人员的缺位，造成档案收集不齐全、整理质量低，二是公司层面档案管理人员的缺位，使企业总体档案管理水平难以提升，管理漏洞频现。

三、城镇综合开发投资业务档案管理的措施

（一）健全责任体系建设

1.明确档案管理责任。一是在决策立项阶段形成的文件，应在项目公司成立交底时统一移交项目公司归档保管（一式多份，项目公司留有原件的除外）。二是工程竣工时，工程档案应按照建筑工程资料管理地方标准移交项目公司归档保管。也就是说，应由项目公司完全承担建设方的档案管理责任。如地方政府提出明确要求，则再向政府移交一套工程档案。直到项目公司清算注销时，项目公司档案再整体移交所属上级单位。

2.建立全面的责任体系。从企业来说，为了更好地推进档案工作，应做到档案工作“三纳入”（把文件收集和归档纳入企业各项管理程序，纳入企业各项活动的工作计划，纳入有关部门职责范围），并在制度中明确档案管理责任。需要强调的是，档案管理责任并非针对档案管理人员，而是分解到每个人，将档案管理责任与绩效考核直接挂钩。例如，建立档案损毁遗失的处罚机制以及档案管理成果的奖励机制，形成全员参与、人人有责的管理模式。

（二）开展管理机制建设

1.建立合约约束机制。企业档案管理人员参与重要合同的订立，将文件材料形成、积累、整理和归档的工作要求及业务标准列出专门条款，纳入合同内容中，或者将经过双方确认的归档范围和保管期限表作为附件。

2.建立前期交底机制。项目公司成立时，企业应将档案管理要求清晰、系统地向项目公司交底，要求项目公司设置专岗负责重要文件资料的收集整理和档案管理工作。交底形式原则上应由特定的书面材料配合专人讲解，交底范围尽量覆盖项目公司全员。条件有限的，应至少包含项目公司负责人、项目公司各部门负责人及专兼职档案员，交底的重点应是文件资料形成的质量。

3.建立登记积累机制。在现有条件下，文件材料从生成到归档往往需要一段时间，短则几天，长则一年以上。在此期间，难免存在因相关责任人辞职调动、重视不足或疏忽大意而导致重要文件资料损毁或遗失的隐患。各部门、项目公司应建立文件资料登记台账，在文件资料生成时予以登记和集中存放，在岗位交接时加以延续，这样既利于责任追究，又便于归档整理。

4.建立过程控制机制。在项目实施层面，项目公司档案人员应代表建设方，在具体工程实施过程中，分阶段检查或不定期抽查施工单位资料质量和收集归档情况，并在工程竣工时参与验收工程档案。检查和验收工作都应保留记录，作为日后查考的依据。在整体发展层面，投资企业档案人员应加强对项目公司档案管理情况的检查和考核，确保项目公司管理规范到位，形成“一级抓一级，层层抓落实”的局面。

（三）加强人才体系建设

根据企业发展规模设置专兼职档案管理人员，原则上应至少设置一名专职档案人员从事档案工作。每个部门、项目公司应至少设置一名兼职档案人员配合档案管理工作（项目公司各部门也应设置兼职档案员）。以上岗位应尽量选择具有档案工作经验人员或档案专业人员担任，对于无经验或非档案专业人员，应在一年内取得上岗资格证书。同时，企业内部所有档案人员每年应至少接受一次岗位继续教育培训。

作者单位：中建方程投资发展有限公司