北京市投融资体制改革方向初探

陈光 苏立涛 王继源

摘要：经过多年发展，北京市虽然在投融资方面取得了很大成绩，但是仍然存在不少问题，主要有投资项目审批制度不完善、市场准入制度对民间资本和中小企业存在政策歧视等。为了推进北京市的投融资体制改革，文章提出了加快投资项目审批制度改革、放宽市场准入、深化投资管理体制改革等方面的建议。

关键词：投融资体制；市场准入；项目审批制度

投融资体制是投资活动运行机制、融资机制以及投融资管理制度的综合。完善的投融资体制应该使资金需求者和资金剩余者之间有畅通的联系渠道。西方国家投融资体制主要以市场为主导。企业、个人是最主要的投资主体，政府投资的比重较小，并且政府投资主要集中在非竞争性和非营利性的公共部门和基础建设领域，以弥补市场机制运行中的缺陷，增进公共福利。

中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，我国投资体制改革的基本原则是“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”，提出要以市场为导向、以企业为投资主体，建立对政府投资行为的市场化约束和激励机制，更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用，使市场机制运用到投融资建设、运营、管理、退出的全部环节。地方政府投融资改革的根本方向得以明确。

一、 发展现状

1. 国有资本是投资的主力军。2014年，北京市共完成固定资产投资7 562.3亿元，同比增长7.5%，增速有所放缓。其中，国有控股单位完成投资4 457.1亿元，比上年增长7.2%；民间投资完成2 620.7亿元，比上年增长8.3%，较2013年15.9%的增速显著下滑。民间投资超过全部投资的三分之一。虽然民间投资所占的比重还比较小，但其增速要高于国有资本。从长远看，民间投资的比重会继续提高，投资规模也会持续增长。

2. 农业和农村投资所占比重非常小。从城乡分布来看，北京市2014年的城镇投资为6 926.6亿元，增长9.0%；农村投资为635.7亿元，下降6.5%，农村投资规模进一步萎缩，城镇投资超过农村投资十倍，远高于农村投资。从三次产业的角度来看，2014年，北京市第一产业的投资为163.9亿元，下降6.6%；第二产业的投资为716.8亿元，下降5.1%；第三产业的投资为6 681.6亿元，增长9.5%。第一产业的投资只占北京市全部投资比例进一步下滑，不足2%，95%以上的投资投向了第三产业。

3. 基础设施和房地产领域是投资的主要方向。2014年，北京市对基础设施投资为2 018.1亿元，对房地产开发投资为3 911.3亿元，两者分别占到固定资产投资的29%和56%。而在基础设施投资中，交通运输和公共服务业又是其中的大头。

4. 投融资体制改革取得进展。过去几年，北京市持续转变政府职能，进行投融资体制改革。一是对审批事项进行了下放和流程优化。2013年，市级审批事项从1 562项减少到940项，减少39.8%；投资项目的审批时限从300多个工作日缩短到109个工作日。二是扩大了社会资本的准入范围和规模。如仅在2013年，北京市便向社会资本开放了规模高达1 300亿元的基础设施投资项目。

二、 存在问题

1. 投资项目审批制度亟待完善。2001年以来，北京市政府已经对投资项目的审批制度进行了4次改革，并于建立重大项目的绿色审批通道，优化了投资项目审批的环节和流程，加快审批效率。但是，现有的投资项目审批制度仍然存在几方面的问题：项目设置上，审批事项仍然较多、周期仍然过长，如有些审批行为没有法律依据、存在重复审查等；审批事项的规范性、标准化不强，有些规定还不够细致；集中审批等能够提高审批效率的体制机制还没有全面实行；一些项目的前期论证工作不充分，影响项目的正常开工建设等。

2. 市场准入制度缺陷导致对民间资本、中小企业的政策歧视。北京市目前实行的是以正面清单为基础、以行政许可为主导的市场准入制度。而对于允许进入的领域，还需要以行政许可的方式确认哪些企业可以进入。在这种制度下，无论具体形式是审批制还是核准制，本质上都是行政许可制，容易使政策向公有制企业和大企业倾斜，产生行业和地方保护主义，不利于中小企业、非公有制企业在公平、公正的基础上进行市场竞争。

另一方面，市场准入制度缺乏统一性，也产生很多负面后果。准入审批过程中，主管部门往往对不同所有制、不同类型企业设置不同的准入标准和尺度，使民间资本付出更多的成本。部分行业体制改革滞后，主管部门经常以行政权力维护所属企业的利益，提高社会资本的进入门槛。准入制度不统一使民间资本在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等近30个领域存在一定的隐形进入障碍。虽然国家和北京市相继出台了一系列放宽民间投资市场准入的政策，但部分政策操作性不强，执行过程中经常被附加上不利于中小企业和民营企业的限制性条款。

3. 现行的投资管理体制不再适应市场经济的发展，亟待改革。

一是政府对企业的投资活动存在一定程度上的干预，降低了企业投资的效率和效益。现行的投资管理体制源于2004年国务院出台的投资体制改革决定。虽然，当时的投资体制改革也提出减少政府干预，但在具体操作中，地方政府干预企业行为的现象仍然存在。企业能否新上项目、是否可以正常经营不仅要满足环保、安全等方面的严格规定，也取决于政府态度。企业的项目决策和经营行为并非单纯的由市场因素所决定，导致投资主体的目标函数有所偏离。

二是以项目审批的形式来限制市场准入无法化解越来越严重的产能过剩。政府在面对供大于需、產能严重超过有效需求的情形，往往选择上收产能过剩行业的项目审批权，以期通过严格或停止审批过剩行业的新上项目来控制产能。但产能问题并未借此得到有效缓解。虽然，北京市的产业结构以第三产业为主导，第二产业的比重大大下降，尤其是北京市重点发展第二产业中的高端制造领域，许多传统行业如钢铁、水泥等已经转移到了周边省份，产能过剩问题相对较轻，但其他省份的产能过剩还是给北京以警示。单纯以项目审批来控制市场准入的投资管理体制需要进行改革。

三是政府选择的鼓励类和淘汰类项目经常与市场选择有所偏离。政府支持的鼓励类项目可能导致短时间内大批投资项目上报而导致产能过剩，产生低水平重复建设。政府投资指导目录的更新具有一定滞后性，在更新之前产能过剩、重复建设的情况可能浪费巨大资源。同时，政府行政选择的某项技术、某类项目很可能并不符合市场需要，投资项目效益不好、技术很快被市场淘汰等情况屡屡发生。

4. 投资与融资的直接联系渠道不畅通，资金多和融资难并存带来资源浪费。北京市的居民平均收入在国内居于前列，并有很高的储蓄率。但是，由于缺乏足够多合适的投资渠道，很多资金只能以低利率的形式存入银行，或作为投机力量对农产品、黄金、股票、房产等题材进行炒作，影响经济稳定。与此同时，大量的小微企业却面临“融资难”。小微企业因为资信状况不健全、缺乏可贷款的抵押品等问题，大银行往往选择避而远之。这使很多小微企业只能依靠自身积累缓慢发展，或者转向非正规渠道借贷，提高了资金成本，拖累了企业发展。

5. 一些投资领域的规则和程序透明度过低。北京市的信息披露法规还不完善，市场信息化建设有待深化，一些投资项目在招投标、采购、审批等环节的有效信息披露不足，市场竞争规则和程序的透明程度不高，存在暗箱操作，滋生腐败的可能，损害了市场参与者的正当权益。此外，有些市场监管规则的设置不够清晰，存在选择执法、重复执法、错位执法、无人执法等现象。

6. 政府投资项目的投资决策的科学化程度不够。

一是投资决策方式科学化程度有待提高。对于由政府投资的项目，北京市一级政府的投资部门主要负责审查投资规模，而资金的使用和分配基本上由各区县管理。这使得一些投资项目存在盲目上马，未从本地实际出发，造成重大损失的风险。二是投资决策程序不规范。北京市的投资活动由各区县政府审批与安排，投资决策的随意性较大，可能出现长官意志，产生关系项目、条子项目的现象。政府部门关系亲疏、反复造访等非经济因素也一定程度上影响投资项目的成功与否三是投资决策追责难。由政府投资的项目的投资决策权限被分割于北京市不同的政府部门，这使投资风险的约束机制缺失，政府投资项目即使亏损或被认定决策失误，也很难划分投资决策者的责任。

7. 与投资有关的文件、法律、法规缺乏系统性。

一是政出多门，涉及投资的地方性法律、法规、文件之间经常存在冲突。二是政府出台的关于投资的文件、条例往往只是为了解决当前一段时期内的经济状况和存在问题，立法趋于短期化，政策缺乏前瞻性和长期的通盘考虑。三是许多文件只是进行了权限划分，列出了程序性规定，而没有制定明确的投资责任约束。这使投资决策者享有的权利、责任和义务不对等，无法起到规范投资决策行为的作用。

8. 公共投资的运行过程中存在许多不规范、不合理之处。

一是公共投资的资金结构不合理、资金来源不稳定。公共投资所需资金的规模大、使用周期长，对公共投资资金的要求比一般资金要高。目前，北京市公共投资的资金主要来源于国家预算内投资和国债投资。但是，以发行国债的方式开展公共投资只能是政府在有效需求不足之时的临时性行为，不可长期推行。未来应该优化公共投资的资金结构，逐步开辟新的资金来源。

二是公共投资预算的编制方法未能充分反映经济现实。长期以来，北京市在确定公共投资的预算规模时一直沿用“基数加增长”的方法。导致以往年投资规模作为未来投资的参考，固化了原有的公共投资的范围与结构，不利于公共投资结构的優化；同时，投资规模不断增长，但忽视了经济社会形势的变化，没有考虑经济发展的实际需要等。

三是公共投资预算的执行过程不规范。由于缺乏有效的监督机制，公共投资预算在执行过程中经常变更，出现追加投资、增加临时性支出等现象，存在预算软约束的情形。

四是公共投资项目在建成投产之后往往缺少事后经验和教训的总结，这不利于以后相似的公共投资项目在此基础上加以改进。

9. 政府融资机制有待健全。主要存在的问题有：政府投融资平台管理还不够规范；符合北京实际的政府融资模式还没建立起来；政府间接融资的比重过高，而直接融资的规模较小；政府融资成本居高不下等。

三、 改革建议

1. 加快投资项目审批制度改革。现行投资项目审批制度存在的问题需要通过深化行政审批制度改革来解决。一是要继续精简投资项目审批事项。取消那些没有法律依据的审批事项；强化事后监管，减少事前审批；已经以其他方式审查过的内容，不重复审查；能够下放区县政府的事项尽量下放。二是对保留的审批事项进行规范和细化。明确投资项目的审批机关、设定依据、办理程序和结果、审查内容和标准，细化申请材料、审查内容、审查标准等条款，整合申报材料，避免重复申报内容。三是创新审批服务机制，提高工作效率。建立统一的网上审批平台，在具备条件的部门加快推行集中审批制度。

2. 放宽市场准入，鼓励民间资本投资。

一是逐步实行统一的市场准入制度。推广“负面清单”（指凡是国家不允许生产的产品、经营的业务和针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的规定，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施等均以清单方式列明）规则。加快研究制定符合首都特点的“负面清单”，未列入清单内的投资项目一律对社会资本开放，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。

二是放宽民间资本的市场准入。制定民营企业进入特定行业及特许经营领域的具体办法，向民间资本开放垄断行业的竞争性业务领域，鼓励民间资本进入社会事业和市政基础设施等领域。支持民间资本兴办各类医疗机构、参与公立医疗机构转制，加快形成多元化的办医格局。支持民间资本兴办幼儿园、中小学校、高等学校等各类教育机构。支持民间投资建设公共租赁住房、限价商品房等保障性住房和参与棚户区改造。鼓励民间资本参与公共文化服务体系建设。

三是形成鼓励社会资本投资的体制机制。完善社会资本投资运营和回报的补偿机制。鼓励民间资本以公私合作模式（PPP），具体包括建设-移交（BT）、建设-经营-转让（BOT）等市场化方式开展投资项目建设。鼓励民企以股权、债权方式投资基础产业和基础设施项目。吸引社会资金参与搭建市政基础设施投资平台。探索以民间资本为主体设立房地产信托投资基金试点。

3. 支持具备条件的民间资本设立中小型银行等金融机构。允许民间资本设立中小型银行等金融机构可以打通投资与融资之间的联系渠道，解决资金多和融资难并存导致的资源浪费现象。一方面，允许民间资本成立金融机构扩大了民资的投资渠道，使它们对银行业的投资积极性被大大激发。另一方面，中小型银行一般以服务小微企业和城乡社区为对象，它们的活动范围小，能够全面了解小微企业的资信情况，解决信息不对称问题，减少贷款担保和抵押品要求，从而降低了小微企业的贷款条件，可以有效缓解小微企业的“融资难”问题，改善小微企业的融资环境。因此，北京市应该积极推动民间资本成立以小微企业和社区为主要服务对象的地区银行、社区银行等中小型銀行。

4. 完善市场准入制度。提高市场准入门槛，强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，通过市场机制的自动筛选功能来选择适合发展的产业、项目，并淘汰落后生产能力。

5. 对公共投资实行全方位改革。

一是调整公共投资结构。公共投资从以做大经济总量、拉动经济增长为目标向满足人的需求、实现基本公共服务均等化为目标转变。投资的领域上，继续加大对重大基础设施领域的投资，同时，扩大环境、卫生医疗、教育等领域的公共投资；投资的地域上，进一步向农村和发展薄弱地区倾斜。

二是建立稳定的公共投资筹融资渠道。一方面，要逐步增加中央预算内经常性建设投资的比重，降低国债投资的比重。另一方面，要逐步开辟新的公共投资资金来源。要鼓励社会资本参与公共投资建设，发展BOT、PFI等多种形式的项目融资方式。

三是改革公共投资预算编制和执行制度。改变传统的“基数加增长”的预算编制方式，用“零基预算”代替“基数加增长”的预算方式。强化公共投资预算的权威性。除因为不可抗力因素并且经过法定程序才能对投资预算进行调整之外，任何机构、任何个人都无权调整投资预算。

四是健全公共投资的综合协调机制。进一步明确发改、规划、国土、住房城乡建设等部门各自在投资项目的立项、规划、用地、施工等环节的责任，建立联席会议等多种形式的协调机制，为重大项目和重点工程的推进提供便利。

6. 探索建立规范的政府融资机制。加强对政府性融资进行引导，促进政府性融资规范、有序、健康发展。规范政府投融资平台管理和融资机制。以政府投融资平台为切入点，充分利用政府管理地方债务积累的经验，探索研究符合北京市实际的政府融资模式。充分发挥政府在融资中的资源、信用优势，扩大直接融资比例，合理选择期限结构，贷款期限应与融资项目期限相匹配，以达到降低融资成本的目的。

参考文献：

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[2] 本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社和学习出版社，2013.

[3] 李永进，张士运.北京现代化报告（2010-2011北京城乡一体化建设体制机制研究）[M].北京：北京科学技术出版社，2011.

作者简介：陈光（1983-），男，汉族，河北省石家庄市人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为创新政策、体制改革；苏立涛（1984-），男，汉族，河北省邢台市人，中国人民大学法学院硕士生，研究方向为法经济学；王继源（1986-），男，汉族，安徽省合肥市人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为产业结构、投入产出分析。

收稿日期：2015-10-18。