农地抵押贷款及其风险管理研究

林乐芬 孙德鑫

摘要：农地抵押贷款及其风险管理是近年来农村产权改革和农村金融改革最关注的问题之一。文章以全国第一批农村产权改革试验区——山东省枣庄市为例，就枣庄市农地抵押贷款的运作机制、运行绩效以及存在问题进行案例分析。结果表明，枣庄市农地产权改革和农地抵押贷款金融创新改革已经取得了阶段性成效，但实践过程中仍存在土地股份合作社经营风险高、贷款期限短、抵押物处置难、担保公司承担风险大等问题。因此，防范农地抵押贷款违约风险，需要进一步探究新型土地流转市场中介服务机构、引入保险公司、放宽贷款期限、鼓励合作社预付土地流转金，落实贷后追踪和追偿等方面的管理工作。

关键词：农地产权制度改革；农地抵押贷款；不良贷款；违约风险管理

一、 引言

为拓宽农户融资渠道、盘活农村经济、促进农业现代化发展，自2008年十七届三中全会以来，我国政府在多个地区开展农村土地制度改革试点，为农村土地承包经营权抵押贷款（以下简称农地抵押贷款）市场的发展创造了条件。2013年党的十八届三中全会决定明确提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。2014年中央一号文件将“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”明确以政策文件形式予以表述。2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，再次提出“按照全国统一安排，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制”的农村土地制度改革意见。2015年8月国务院办公厅印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》决定，由中国人民银行会同中央农办等11部门，组织开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权（“两权”）抵押贷款试点，并进一步提出赋予农地经营权抵押融资功能，建立抵押物处置机制做好风险保障等五项主要试点内容。可以说，随着相关政策陆续出台，我国农地抵押贷款的推行在政策上已无障碍。然而，目前农地抵押贷款仍处于试点阶段，其业务开展中仍存在不容忽视的问题和风险，因此加快研究试点地区的风险识别和风险防范工作就显得十分紧迫。

现有文献显示，越来越多的学者关注研究这一领域。对于农地抵押贷款现有进展方面，汪小亚（2009）等人在评述各地农地抵押贷款试点时指出，目前农地抵押贷款涉及范围广、创新方式多、影响不断扩大，为新型经营主体的发展提供了有效的资金支持。关于农地抵押贷款运作模式的研究，汪险生、郭忠兴（2014）根据农地抵押贷款对资产或私人担保（联保）的依赖程度将运作模式划分为两种：一种是贷款人直接将土地承包经营权向银行抵押（担保）贷款，另一种是贷款人将土地承包经营权作为担保公司、土地协会等担保人的反担保品向银行保证（担保）贷款。程郁等（2014）、林乐芬等（2015）将我国实践中的农地抵押模式大致可分为以下五种类型：“信用+抵押”、“保证+抵押”、“反担保+抵押”、“信托+抵押”、“土地股份合作社+抵押”。关于农地抵押贷款存在的问题，刘奇（2014）指出农地抵押贷款经过多年探索，时至今日仍缺乏突破性进展的三大困境：农地所有权不明晰、农地抵押受限等法律障碍，土地流转、农地抵押服务体系和农村社会保障机制等配套措施不健全，市场风险、自然灾害风险等潜在风险。孙杰光（2014）提出要破解农地抵押贷款试点面临申请流程繁杂，贷款金额少，農村社会保障制度盲点和农民财产性收益不稳定等难题。对于农地抵押贷款面临的风险，张龙耀等（2015）认为当前经营权流转和抵押期限较短，抵押价值较低，仍难以独立发挥抵押作用，需要其他形式的抵押担保为其增信。吴比等（2014）从金融机构的角度指出，在农地抵押贷款业务中金融机构由于承担了对抵押的土地经营权证估价以及当贷款农户发生违约时抵押品处置等任务，因此金融机构管理难度有所增加，积聚了过多风险。

作为全国首批农村改革试验区，山东省枣庄市早在2008年便开始探索推进农地使用产权制度改革，创立了独具特色的农地抵押贷款的“枣庄模式”，解决了土地规模化经营和农地抵押贷款等核心问题，在涉农信贷方面初见成效，其经验的总结和问题的分析，对全国其他地区也具有一定的借鉴价值。因此，本文以枣庄市为研究样本，对当前枣庄市农地抵押贷款的运行成效及其违约风险进行实地调研，探索进一步推进农地抵押贷款违约风险管理的优化路径及政策建议，为下一阶段推进农地抵押贷款提供帮助。

二、 运作机制

1. 枣庄市试验区概况。山东省枣庄市地处山东省南部，辖市中区、薛城区、峄城区、台儿庄区、山亭区和滕州市等5区1市。全市总人口394万，土地总面积684万亩，其中耕地面积为281万亩，人均耕地0.71亩。2008年，枣庄市政府在全国率先开展农地产权制度改革试点，枣庄市农业局按照市政府的部署相继出台了《关于推进农村土地制度改革试点工作的意见》、《关于深化农村土地使用产权制度改革的意见》和《枣庄市农村土地使用产权改革三十问》等文件，尝试创立了具有地方特色的农村土地使用产权制度改革（以下简称“农地产权制度改革”）模式。

2. 农地产权制度改革运作模式。枣庄市农地产权制度改革的主要思想是在坚持“不改变农村土地所有权性质、不改变农民土地承包权和不改变农村土地农业用地用途”的“三不”原则上，实现农村土地所有权、承包权、使用权（即经营权）“三权分置”，还农村土地使用权产权化、资本化权能，允许农村土地使用权作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营、合伙经营或抵押担保，从而实现农业规模经营，突破农地抵押贷款现行障碍。其核心内容是以“发放《农村土地使用产权证》、建立农村产权交易市场、组建农村土地股份合作社”为核心的“三位一体”运作模式。

（1）发放《农村土地使用产权证》。农村土地使用产权的确权工作由枣庄市区（市）人民政府负责。农村土地承包者凭《农村家庭土地承包经营权证》向区（市）政府申请办理《农村土地使用产权证》。区（市）政府审核通过后，对农村土地承包者发放期限为20年的《农村土地使用产权证》。持证人在产权期限内按规定用途，可以依法使用、经营、流转土地，也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。

（2）建立农村产权交易市场。为保证农村土地使用产权流通变现的实现，枣庄市政府出台了《枣庄市农村产权交易管理办法》，建立了市、区（市）、乡镇（街道）三级农村产权交易市场体系。市设立农村产权交易中心（以下简称“市农交中心”），区（市）设立农村产权交易中心分支机构，乡镇（街道）设立农村产权交易所，三级交易市场分别为辖区内各类农村产权交易提供收集和发布信息、交易咨询、组织交易等服务。当农户、合作社等经营主体有农地转出意向时，其作为转出方向农村产权交易机构提出申请。交易机构在审核转出方的交易条件后，在网站发布信息挂牌征集受让方并组织交易。交易主体在完成交易后签订合同并进行价款结算，市农交中心对产权交易行为备案与鉴证，出具《枣庄市农村产权交易鉴证书》。交易主体凭鉴证书到产权主管部门办理权属变更手续。

（3）组建农村土地股份合作社。枣庄市有土地流转意向的农户可凭《农村土地使用产权证》到乡镇（街道）农村产权交易所进行土地交易登记，以其承包的土地作价折股入社。土地股份合作社受让土地后，可以全体社员的土地使用产权证为基础，向区（市）政府申办总的《农村土地使用产权证》，然后以企业注册的流程成立土地股份合作社。合作社的成立要召开社员大会，选举理事会成员、理事长，监事会成员、监事长，并一致通过合作社运作章程。理事长为本社的法定代表人，负责具体生产经营活动。根据“利益共享，风险共担”的原则，合作社不仅每年向社员返还一笔固定收益（流转股金），还根据社员入股的比例分配年终盈利。

3. 农地抵押贷款融资模式。农地抵押贷款是枣庄市农地产权制度改革的主要试验措施之一，是实现农业规模化经营的资金支持渠道。农地抵押贷款“枣庄模式”的发展历程主要分为两个阶段。第一阶段2008年～2012年末，农地抵押贷款“枣庄模式”仅为单纯的抵押贷款，组建成立的土地股份合作社可根据自身经营情况选择向金融部门申请办理农地抵押贷款，抵押物为抵押期间土地使用产权和土地附着物的预期收益。第二阶段2012年11月，为增强银行发放农地抵押贷款的积极性，使新型农业经营主体发展得到更多的金融支持，枣庄市政府将农地抵押贷款的对象扩大至家庭农场、专业大户和农业企业等新型经营主体，授权并出资成立枣庄市金土地融资担保有限公司（以下简称“金土地”），重点为枣庄市农地抵押贷款提供担保服务。至此，农地抵押贷款“枣庄模式”引入担保机构，在风险防控方面又取得一定进步。目前農地抵押贷款的办理流程如下：

（1）土地评估。枣庄市政府于2009年出资成立枣庄市普惠农村土地资产评估事务所（以下简称“普惠”），主要从事农村土地使用产权价值、农村土地经营收益价值及农村有关资产类评估。经借款人委托，普惠对借款人持有的总的《农村土地使用产权证》所划定的土地使用产权和土地经营收益进行价值评估，出具评估报告结论书。

（2）土地抵押登记。为确保资金安全和抵押产权易于变现，借款人需到乡镇（街道）农村产权交易所办理抵押登记，在交易所向银行出具《资产评估确认和交易登记确认书》后，借款人方可向银行提出贷款申请。

（3）贷款审批。银行根据借款人提供资料，充分考虑借款人的经营状况、管理水平、评估价值等因素，按照企业流动资金贷款评定授信流程对借款人进行信用评级和授信，并出具借款人信用等级评定报告书和借款人授信报告书。

（4）贷款担保。在完成授信后，银行会根据借款人的信用情况选择是否需要金土地提供担保。如需担保，银行会将借款人推荐给各区（市）金土地。目前金土地要求借款人提供反担保方（第三方），担保方式包括抵押、质押或三方信用担保。在借款人提供反担保方（第三方）后，金土地对借款人进行审核评估，并出具担保意见书。同意担保后，金土地与借款人签订保证合同，与反担保人签订反担保合同，并向银行出具担保承诺函。

（5）贷款形式确认与发放。银行在收到金土地担保承诺函后，与借款人签订以土地使用产权作为抵押的抵押合同，并发放贷款。贷款利率实行基准利率上浮不超30%，贷款期限不超过2年。

（6）贷后追踪。银行和金土地每季度至少一次对借款人进行贷后追踪，主要检查借款人的生产经营状况、财务状况、贷款用途及流向等，以有效控制信用风险的发生，保证信贷资金的安全性和有效性。

（7）贷款追偿。贷款到期后，若借款人未如期还款，金土地代为清偿80%的贷款，并联合银行制定追偿方案。

三、 运行现状

1. 农地产权制度改革初见成效。

（1）农村资产产权逐步明确。为扎实推进国家农村改革试验区建设，赋予农户更多的财产权利，枣庄市政府于2013年积极开展农村资产产权确权登记颁证工作。2014年，枣庄市农村集体土地所有权确权登记发证全面完成，农村土地承包经营权确权登记发证完成80%以上。2015年农村土地承包经营权确权登记完成95.2%。

（2）农业规模化经营趋势明显。2008年以来，枣庄市政府在全市范围内探索推进土地规范化流转，经过多年改革，截止2014年末，全市农民合作社累计达到4 257家，家庭农场发展到577家，累计流转土地面积达99.9万亩，土地流转比例达到37.2%。

（3）农地抵押贷款发展迅速。枣庄市农地抵押贷款有效地增加了农村金融供给，进一步满足了新型农业经营主体的贷款需求。截止2014年末，全市累计发放农地抵押贷款440笔左右，其中最小放贷金额20万元，最大放贷金额1 000万元，金额总计7.9亿元。

2. 农地抵押贷款不良贷款案例分析。由于枣庄市农地抵押贷款仍处于试点阶段，其在业务开展过程中面临着众多风险和障碍。2013年5月，枣庄市发生“邵长宝跑路”事件，农地抵押贷款开始出现违约（王延锋，2013）。调研中了解到，截止2014年10月，枣庄市现存不良农地抵押贷款9笔，借款余额539.51万元，不良贷款占比为3.80%。随着不良贷款的增加，2014年起枣庄市农地抵押贷款增速骤减，金融机构开始着手抵押物处置和健全贷款（担保）制度工作，调查审核和风险防控较以往更加严格。

通过实际调研访谈银行、金土地等金融机构就职人员得知，在枣庄市农地抵押贷款业务中，土地股份合作社主要面临自然风险、市场风险和经营风险这三类风险。已发生的9家违约土地股份合作社的违约原因概括分析，其中1家合作社因自然风险导致违约，2家合作社因市场风险和经营风险导致违约，另外6家合作社均因经营风险而违约。

3. 农地抵押贷款违约处置。枣庄市9笔不良农地抵押贷款的处理措施大致相同。贷款违约后，金土地代合作社清偿80%的贷款，并联合银行与合作社签署分期偿还方案，要求合作社在两年内分期偿还借款本息。对于仍有发展前景的合作社，银行采取了贷款展期、追加贷款等措施。但值得注意的是，目前枣庄市以土地使用产权作为抵押物处置流转尚未有成功案例，土地最终被拥有承包权的农户没收耕种，银行因提前收取了一定的贷款利息，承担的违约损失较小，违约合作社的贷款违约损失基本由金土地承担。

无法处置抵押物，无力追究违约责任，现有追偿手段对贷款主体没有约束力，就容易导致恶意违约现象发生。对于与已违约合作社情况相似的合作社，贷款到期时，因为放弃合作社的经营不会产生新的损失，所以部分合作社即使有能力偿还贷款也会选择违约后分期偿还贷款。

四、 研究结论与政策建议

目前，枣庄市农村产权交易市场体系基本形成，财政担保资金和专业评估机构成功引入，农业规模化经营和农地抵押贷款融资改革初见成效，农地产权制度改革和农地抵押贷款“枣庄模式”已经取得了阶段性成效。但如前文所述，枣庄市农村土地使用產权改革制度中仍存在合作社经营风险偏大、贷款期限过短、抵押物处置较难、担保公司承担风险过重等问题，风险防控仍具有一定的不足之处。

因此，针对农地抵押贷款“枣庄模式”所存在的上述问题，本文提出以下建议：（1）探究新型土地流转市场中介服务机构，使新型中介组织成为农村土地流转市场的推动者、土地合作社的引导者和监督者；（2）鼓励银行和担保公司进一步放宽贷款期限降低贷款利率，鼓励合作社预付土地流转金；（3）为防止恶意违约现象发生，政府和金融机构可采取措施落实贷后追踪和追偿工作，必要时追究违约个人资产；（4）引入保险公司，开设农地抵押贷款保证保险，建立市场化风险分摊机制。

参考文献：

[1] 汪小亚.关于农村土地经营权抵押贷款问题的研究[J].中国金融，2009，（9）：53-55.

[2] 汪险生，郭忠兴.土地承包经营权抵押贷款：两权分离及运行机理——基于对江苏新沂市与宁夏同心县的考察[J].经济学家，2014，（4）：49-60.

[3] 程郁，张云华，王宾.农村土地产权抵质押：理论争论、现实困境和改革路径[J].金融监管研究，2014，（10）：10-27.

[4] 刘奇.农地抵押贷款的困境[J].中国金融，2014，（5）：19-21.

基金项目：江苏高校哲学社会科学重点研究基地重大项目“江苏农村土地流转中农地金融创新研究”（项目号：2012JDXM008）；教育部人文社会科学研究规划基金项目“农村土地股份合作组织发育、运行绩效与响应研究”（项目号：14YJA790028）；江苏省社会科学基金重点项目“农地经营权抵押贷款实验效果与优化研究”（项目号：14EYA001）；国家社科基金项目“农地经营权抵押贷款金融创新机制与绩效研究”（项目号：15BJL031）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“长三角土地制度创新与土地利用效率关系研究”（项目号：08JJD790120）。

作者简介：林乐芬（1959-），女，汉族，山东省烟台市人，南京农业大学财政金融研究中心主任、教授、博士生导师，研究方向为农村金融；孙德鑫（1992-），女，汉族，山东省枣庄市人，南京农业大学金融学博士生，研究方向为金融学。

收稿日期：2015-10-13。