世界那么大，我想去审审

宋军民

摘 要：2015年3月17日，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）发布“国有重点大型企业监事会2015年度集中重点检查项目和境外国有资产检查项目服务采购招标公告”，委托中招国际招标有限公开向符合条件的第三方进行采购招标。这一举措一经发布，便引起了各方的强烈反响。乐观者认为这一举措是我国国家审计的又一重大进步，对于防止境外国有资产流失，塞堵监管漏洞，加快中央企业开展国际化经营，引导和规范中央企业境外投资活动以及整合我国国家审计和社会审计资源均具有重大意义；与此同时，悲观者认为，国家的这一举措对央企的境外投资监管过多，会束缚央企海外投资经营的脚步，导致个别相关投资项目丧失合理的投资时机。2015年4月14日，国资委公布招标结果，包括天职国际，立信和普华永道中天等在内的国内外7家大型会计师事务所中标，中标价格从140万元至198万元不等。

关键词：国资委 ；国家审计；走出去

一、国家审计“走出去”战略背景

（一）受限于审计资源，部分央企境外资产处于监管“真空”。因国家审计资源有限，全面审计的成本过高，所以往往不能兼顾所有央企。对于央企的境内资产，国家审计署也只是有限度的进行抽查审计，而其他央企则是由国资委或相关部门委托会计师事务所进行审计，对于央企的境外资产和投资，国家审计往往难以顾及。十八大以来，随着国家整体经济下行新常态的出现，国内市场逐渐趋于饱和，不论是国企还是非国企，都必将着力于开拓国际市场，因而企业的境外资产也必然呈不断上升趋势，随之而来的监管压力也必然越来越大。据相关报道，截至2013年底，我国110多家央企资产总额已突破35万亿元，其中境外资产总额超过4.3万亿元。由此可知，对国企海外资产监管漏洞的控制和管理已经到了箭在弦上，不得不发的地步了。

（二）国家审计“走出去”战略是国家审计“全覆盖”制度的重要组成部分。2014年10月09日，国务院以国发〔2014〕48号印发的部署审计工作全覆盖的文件——《关于加强审计工作的意见》，《意见》规定其发布目的在于加强审计工作，推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实。通过对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖。《意见》首次全面阐述了“全覆盖”范围和实现方式，将包括经济，政治，社会，环保，资源，领导责任，创新审计方式，促进审计资源整合，加强审计合作，提高审计效率等多方面的内容全面系统，完整的结合在一起。其中，国企境外资产是国有资产的组成部分，国有资产审计是审计“全覆盖”的重要组成部分。因此，对境外国有资产的审计也就成为了国家审计不可或缺的一部分。

二、国家审计“走出去”目的

查错防弊，完善我国的审计体系，确保海外资产的安全性，增加海外资产的透明度，增强投资人投资海外企业的信心。督促国企涉外企业完善内部控制制度，落实企业管理责任，维护国有资产的权益。同时，为我国国有企业和国家政府可以树立良好的国际形象，增加国企国际竞争力和国家政府的公信力。国家审计“走出去”是适应国企“走出去”的战略举措，为国企“走出去”提供外部监管，可有效地防范国企“出海”因控制监管松懈所出现的各种危机和风险。

三、国家审计“走出去”的方式

（一）完善相关立法，为审计出海提供制度保障。加快相关法律制度的创建，构建境外审计的法律法规体系。研制国企和国有资产境外的监管办法，加强对国企境外子公司，分公司和关联方的监督管理办法，将各有关方纳入到一个程序管理，完善国企对外投资记录，对国企境外资产实行定期和不定期的摸底与审计检查。同时，在国企和国有资产“出海”的趋势不断加大的情况下，坚持实质重于形式的原则，必要的简化程序，简化审批，注重国企的经营内容和经营成果，进一步完善对外经济合作业务管理体制。

其实，相关法律法规的制定一直在持续进行中。 2009年国资委发布了《关于加强中央企业对外捐赠管理有关事项的通知》，2011年出台了《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》，2012年还出台了《中央企业境外投资管理暂行办法》，这一系列文件的发布，逐步形成了形成一套针对我国境外国有资产捐赠，投资、产权、监管的完整的，系统的，不断完善的境外国有资产监督管理体系。

（二）国家审计为主，民间审计和内部审计为辅。具体的审计方法而言，国家审计署肯定无力监管，审计众多的分散于世界各地的国企境外资产，创新升级方式势在必行。根据以往国内的经验和国际上的较为通行的做法，以国家审计为主导，加强与民间审计的合作，引导国企内部审计履行审计责任，将国家审计，民间审计和内部审计有机而结合起来，国家可重点培养一批精通外语，熟悉国际审计准则和我国审计准则与会计制度的国际化人才，在境外资产的审计中充分发挥其作用。国资委等国家相关部门也可采用在非起决定性作用的境外资产审计项目中采用外包审计给第三方的做法以减小国家审计的压力。这一方面，国家已有过实践，据了解，国资委委托第三方机构摸底审计境外国有资产状况并非首次，2013年开始每年都会进行过一两次，基本已属于经常性工作。这一次国资委委托立信和普华永道中天等7家大型会计师事务所对国家海外资产进行审计之所以如此引人关注，一方面是由于2014年《关于加强审计工作的意见》的出台使得人们对审计的关注空前的提高，另一方面则是因为相关人士对央企巨大的境外资产数额以及审计“空白“的首次披露引发了公众的普遍担忧。除此之外，国家审计可以引导内部审计严格遵守审计制度和规范，减少国企海外资产流失和财务舞弊现象。

（三）加强与国外政府审计机构或国际审计组织合作，减少境外审计非程序性阻碍。国家审计进行国企境外资产监管和审计时，可以加强与国外政府审计机构和国际审计组织合作，了解该国相关的会计和审计制度，可以就联合监管国企在该国的资产与相关经营管理活动达成协议，也可以就相关领域投资风险防范等进行联合研究与讨论，同时还可以就我国国企的境外资产开展联合审计。加强与国外政府审计机构或国际审计机构的跨境合作，是我国审计发展，走向国际化的必然举措。

四、国家审计“走出去”需要注意的问题

（一）应当明确国家审计“走出去”监管国企的海外资产并非目的而是手段，“走出去”的目的是为了填补我国审计体系中的“漏洞”，是为了实现我国国家审计全覆盖的战略构想，是为了加强对国有资产的监管，为了维护千千万万的国民的利益，归根结底来说，人民才是国有资产的最终所有者。

（二）在这个过程中，同时也要注意到，要防范对国企监管的过严过死，导致国企在海外投资时束缚和顾虑过多，从而丧失最佳的投资时机。保持合理程度的监管，给予国企适当的投资自由，营造良性的监管关系。（作者单位：西南科技大学）

参考文献：

[1] 《 中央企业境外投资监督管理暂行办法 》 规划发展局，2012-04-11，国务院国有资产监督管理委员会令，第28号

[2] 《中央企业境外国有产权管理暂行办法 》 政策法规局，2011-06-27 国务院国有资产监督管理委员会令 第27号

[3] 《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》 政策法规局，2011-06-27 国务院国有资产监督管理委员会令 第26号

[4] 《国有重点大型企业监事会2015年度集中重点 检查项目和境外国有资产检查项目服务采购招标公告》 监事会工作局 ，2015-03-17