从公共价值冲突论我国地方政府治理

作者简介：刘军杰（1986.04-），河南洛阳人，西藏民族学院13级硕士研究生，研究方向：民族地区公共管理。

摘要：目前我国处于社会转型期，地方政府在进行治理过程中面临多样的冲突，尤其是在政府行政过程中产生的政府与公民的冲突，对地方政府维护社会秩序，保障公民生活条件，建设和谐社会带来了消极影响。因此，公共价值理论作为治理理论的发展，其公共价值冲突理论对于地方政府寻找社会冲突的解决提供了一个新的视角。本文通过梳理公共价值冲突产生的背景以及研究现状，对比我国地方政府治理中存在的困境，尝试为地方政府提升治理成效提供一个新的切入点。

关键词：地方政府治理；公共价值；冲突

一、 公共价值冲突的产生，研究现状

公共价值冲突产生于公共价值创造的过程中，是公共价值在实践中的一个具体表现。公共价值理论起源于美国哈佛大学资深教授马克·莫尔的《创造公共价值：公共部门的战略管理》一书。莫尔认为，确保政府组织的延续是政府的首要任务，政府作为创造者，需要依据他们对公共价值的理解和环境的变化，改变政府的职能和行为，创造新的价值，因此，为社会创造公共价值是政府管理的最终目的[1]。

关于公共价值的内涵，何艳玲认为：公共价值的范畴比公共物品更加广泛，是一个价值体，其包括产出与结果，另外，公共价值不是决策者自认为对公民或对自己最好的东西或服务，而是取决于公民的主观满足感而言的[2]。因此，目前对于公共价值冲突的研究主要包括两个方面，一是分析冲突的来源，发现哪些公共价值是产生冲突的根本原因，然后针对这些根本原因进行管理；Bozemand等学者在研究公共价值过程中提出公共价值是关于权利、义务和规范形成的共识，并且形成了一个公共价值类型和价值集分类，从而为公共管理者在分析公共价值冲突产生原因时提供了基础参考[3]；而Davis 和 West 提出要用不稳定的价值管理系统来取代静态的公共价值分类，试图將公共价值冲突利用系统结构转换成公共政策输出[4]；Graaf和Van Der Wal 将公共价值冲突与善治进行分析，并将善治作为公共价值冲突的管理框架；[5]二是研究公共价值冲突的管理机制，探究有效的应对策略，进而形成一系列基本的公共决策。

二、 地方政府治理中的冲突表现

（一）地方政府治理过程中对公共价值认知差异导致冲突产生

不同群体之间对于公共价值认知存在差异，这是不可避免的实际问题。地方政府作为公共事务的主要管理者，与社会公民之间存在不同的公共价值集。地方政府把经济持续发展，社会秩序稳定等作为其首要的价值追求，而公民则对社会公平公正，居住环境健康，基础服务完善等更加关注。但现实中政府和公民之间不平等的地位导致本没有根本性冲突的价值体变得不协调，不兼容。长期的“唯GDP”论导致以资源大量消耗和环境污染为代价，换取经济的快速发展，引起了近年来多起公民质疑地方政府管理行为不公正，忽视环境和公民健康，违规审批通过高污染企业建设的群体性事件。

（二）地方政府制度改革与现实需要产生的公共价值冲突

改革开放以来长期的将经济发展指标作为考核一个地方政府治理成效的主要标准，导致了地方政府为了经济发展忽视环境污染，违规土地征收和拆迁等行为，扭曲了一个合格地方政府的价值体系，导致政府和公民之间发生激烈冲突；再者，面对社会转型期产生的大量社会问题，政府对于公民价值诉求往往借助制度的不完善而采取消极不作为的态度。诸如信访办之类机构在沟通政府和公民之间由于缺乏强力部门支持这样的制度问题导致效率低下，越级上访频发。

（三）地方政府行政过程中不当的行为方式引起公共价值冲突

近年来中国的城市化进程取得了巨大的成功，大量农村人口进入城市，和原有的城市人口一起为城市的发展建设贡献自己的力量。为了应对大量进城人员对城市环境的影响，地方政府重设和增加了原有的机构设置。城市管理行政执法局或城市管理综合行政执法局，简称“城管局”、“城管”，负责综合行政执法。然而，却因为其与广大的普通民众在社会生活中大量的冲突而饱受诟病，广为人知。执法人员在行政执法过程中的方式过于简单粗暴，对于普通小商贩不能够公正合理的进行引导教育，缺乏有效的治理手段，产生了大量的冲突事件，影响了社会的稳定，造成了政府部门公信力的下降。

三、 公共价值冲突理论的实践

（一） 缩小政府与公民之间公共价值认知的差异

前央视著名主持人柴静拍摄的纪录片《穹顶之下》引起社会广议，说明公民对于环境污染和个人健康问题越发关注和重视，地方政府应该正视经济发展不再是公民和社会关注的唯一，健康的生存环境已经成为公民新的公共价值诉求，治理污染和保护环境将成为赢得公民支持的重要条件；另外，食品安全，公共医疗，教育资源分配等问题日益受到公民的关注和重视，因此，地方政府应该及时的把这些公民大量关注的公共价值作为行政管理过程中优先考虑解决的内容，减少盲目地把公共资源投入到所谓的地标性建筑或者新城开发，尽力缩减政府与公民公共价值诉求方面的差异。

（二） 以满足公民公共价值诉求作为行政管理制度改革的一个指标

地方政府对于公共价值差异的认知需要合理的制度保障能够最终落实到行动中。现代政府治理主体已经不再仅限于政府这一个治理的主体，经济社会的快速发育成熟，使得多种形式的社会组织大量存在于社会中，在政府力量薄弱或者缺乏的领域发挥着应有的作用，其扎根于普通的社会民众之中，了解普通民众最迫切最关注的公共价值内容，并依此作为自身组织成立发展的支撑。政府行政管理制度改革需要明确这些组织的地位，减少干预和限制，充分发挥其对公民社会生活的积极作用，补充政府在某些公共领域的不足；再者，改革和扩展政府与公民沟通的管道，使得信访办之类的机构能够充分发挥作用，传递公民迫切的价值诉求。

（三）严格规范行政管理者的行为标准

地方政府要在法律规定的范围内依法行政，禁止超越法律法规胡乱作为，尤其是掌握一定的自由裁量权的行政执法者，在行政执法过程中要综合考虑一些现实因素，在保障执法成效的同时，给予被执法者相应的尊重，使得诸如用“微笑执法”方式取代“强制执法”等，以此达到相互支持理解，共建和谐社会的目的。（作者单位：西藏民族学院管理学院）

参考文献：

[1]马克·莫尔.创造公共价值：政府中的战略管理[M].北京：清华大学出版社，2003，56；87

[2]何艳玲.公共价值管理：一个新的公共行政学范式[J].北京：政治学研究，2009：第6期

[3]王学军，张弘.公共价值的研究路径与前沿问题[J].哈尔滨：公共管理学报，2013（4）：第10卷，第2期

[4]DAVIS P，WEST K.What do Public Values Mean for Public Action？[J].The American Review of Public Administration，2009，39（6）：602-618.

[5]DE GRAAF G，VAN DER WAL Z.Managing Conflicting Public Values：Governing with Integrity and Effectiveness[J].The American Review of Public Administration，2010，40（6）：623-630.