财政公平视角下的教育投资地区差异研究

2015-05-30李菁菁

商 2015年2期

李菁菁

摘要：近年来，在教育投资总量逐步上升的同时，教育投资的地区差异却越来越明显。而教育财政投资的地区差异是衡量教育财政公平的重要指标。而这又是由于财政分权体制下，财权和事权不匹配和片面追求GDP的政绩观导向所致。为了实现教育公平，我们亟需在教育投资政策层面作出改革。

关键词：教育投资；教育财政；地区差异；教育财政公平

一、教育投资的地区差异现状

近些年来，在教育投资总量逐步上升的同时，教育投资的地区差异却越来越明显——横向差距越来越大。总体上看，教育投资偏向东部省份，东部、中部和西部的教育投资水平差异很大。不同区域的教育资源分配不公平问题很突出。

1、区域划分

湖北省教育科学研究所副所长沈百福提出，要从教育经济的角度进行区域划分，不能只关注GDP水平，一定要综合考虑该地区教育发展水平和社会经济发展水平。[1]

按照这个标准，可以将全国分为三个区域：东部区域，包括北京、上海、广东等；中部区域，包括江西、湖南、陕西等；西部区域，包括内蒙古、贵州和广西等。[2]

2、教育投资总量的增长

我国的教育经费呈现逐年快速递增的趋势。而且财政教育投资总量占GDP的比重在总体上也保持着稳步的上升，说明我国对教育经费的投入是随着经济增长的而增长的。但是，中国的教育投入水平，总体上还是落后于国际的平均水平，这与我国已经成为第二经济大国的事实是很不适应的。我国教育投资以公共财政的投入为主，因此，本文将重点放在教育财政投资——国家财政性教育经费。

一个国家的教育投资水平，是其教育事业努力程度的重要标志，同时也可以反映出其支出水平与其财政收入水平、教育发展的速度与规模是否相适应。[3]

3、教育投资总量地区差异

在教育投资总量逐步上升的同时，教育投资的地区差异也越来越明显——横向差距越来越大。我国教育投资在总量上偏向广东、北京、上海等东部省份。2011年，教育经费总收入最高的省份广东达153273477千元，是总量最低的西藏的23倍，差距很大。西部、中部和东部教育投资水平阶梯状的分化非常明显。

二、影响教育投资水平地区差异的主要因素

1、财政分权体制

我国在1994年以来进行了分税制改革，根据事权和财权统一的原则，对中央和地方收入进行划分，并由中央向地方进行转移支付。改革后，中央财政的比重有了很大的增长，2012年全国财政收入11720975亿元，占GDP的22.6%，中央财政收入56132.42亿元，占全国财政收入的比重47.9%。其中，中央对地方转移支付45383.47亿元，占中央财政收入80%。中央对地方的转移支付能力虽然有了很大的提升，但是，目前转移支付制度还不够规范，反而导致了基层政府财政收入差距的拉大。

2、财权和事权不匹配

与财政分权改革相适应，教育财政体制也从高度集中变为分级管理的体制。“分灶吃饭”的分级管理体制通过把教育的大部分管理权和责任交给地方政府，扩大了地方政府在教育财政投入上的自主权，但是，由于地方财政收入水平和教育经费筹措能力取决于地方经济水平。地方经济水平的区域差异，就导致了教育财政收入的地区差异。中央政府在教育投资的转移支付责任，并没有随着其财政收入权力的增大而加大，与之相反，地方政府在财政收入权力缩小的情况下，反而扩大了财政支出的责任，“财权”与“事权”并不匹配。[4]

3、政绩观的导向作用

国家教育投资偏向东部地区的倾向至今仍然在持续。对于地方政府，在 GDP导向的政绩观看来，教育投资的效益周期较长，任期内效果不明显，因此更倾向于投资短期的外在效果明显的政绩工程。尤其是中西部地区，地方政府的教育投资动力不足，这也在另一个方面固化了教育投资水平的地区差距。

三、调节教育投资区域差异的政策建议

总的说来，我国教育投资的区域差异，既是区域经济发展不平衡的结果，也是进一步导致区域经济差距拉大的原因。这种恶性循环不但会导致经济上的不公平，更会导致受教育乃至就业机会的区域之间的不公平。为了缩小教育投资的区域差异，必须在政策层面进行改革。

1、厘清各级政府的财政责任

为了解决地方政府在教育投资方面的财权与事权的矛盾，有必要反思和厘清中央和地方政府的财政责任。实行分税制之后，地方政府承担教育投资的主要责任无可厚非，但是，地区之间的财政能力的平衡责任则应该在中央政府。受制于地方经济的不发达，中西部地区的教育经费筹措能力和水平都远低于东部发达地区，这主要地只能依靠中央调控，而以中央政府目前的财力，完全有实现的可能。

2、加大比例，调整导向

为了实现教育公平，中央政府应该承担主要责任，加大中央政府在教育投资领域的转移支付比例——用于平衡地区差异，并且改变目前优先发展东部发达地区的偏向，将重心放在“兼顾公平”上来。

3、建立横向支付制度

除了纵向转移支付以外，建立横向之间的转移支付制度也会有利于平衡地方之间教育投资的区域差异。[6]

例如，在不同的省份之间建立横向转移支付制度。鼓励发达省份帮助落后省份，可以采取一帮一，多帮一等多样化的形式，这往往会比中央的转移支付更加有力。具体的实施办法，可以由各省根据自己的自身情况组织制定。[3]

4、鼓励民办教育的发展

目前，无论发达的东部地区，还是欠发达的中西部地區，民办教育投资水平普遍还太低，无论是出于提高教育投资总量还是平衡地区差异的需要，大力鼓励发展民办教育是很有必要的。

5、加强立法

可以进一步加强立法，将教育投资总量增长的目标（在占GDP比例的后4%时代，制定新的更高的目标）、缩小区域差异的目标以法律的形式确定下来。增强其保障力度。（作者单位：江西师范大学）

参考文献：

[1] 沈百福，俞诗秋.中国省级地方教育投资的区域比较研究[J].教育与经济，1994，（4）：1-15

[2]沈百福.教育投资的地区差异与政策思考[J].中国教育政策评论，2001，（3）：195-210