纪检派驻“动手术”

要实现全面监督，除完全垂直化外，中央应该进一步整合资源，成立大巡视委，每一个负责监督若干党和国家的机关。

中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、全国人大机关、国务院办公厅、全国政协机关——七家此前未有派驻纪检机构监督的中央和国家重要机关，被首次列入中央纪委的派驻监督名单。

2014年12月11日，中央政治局常委会议审议通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》（下称《意见》），其中包括上述显著变化，也意味着中国纪检监察派驻制度改革开始提速。

从此，中央纪委的监督触角借由改革派驻制度延伸至此前鲜少涉及的党和国家权力中枢，“派驻全覆盖”向前迈出关键一步。

同时，《意见》也对纪检监察派驻制度的派驻形式、工作职责、后勤保障等方面都做出调整细化，多样化的名称将被统一为“中央纪委派驻纪检组”。

80余派驻空白

按《中国共产党章程》，中央纪委根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或者纪律检查员。派驻监督是中央紀委纪检职能的重要组成部分，其本质是党内监督，派驻机构则是常设机构。

2014年12月24日，中央纪委副书记、纪律检查体制改革专项小组副组长陈文清参加中央纪委监察部官网在线访谈时透露，目前在140多个中央一级党和国家机关中，80多个单位还没有派驻。

派驻制度设立之初，为何没有在全部机关中铺开？北京航空航天大学公共管理学院教授、廉洁研究与教育中心主任任建明认为，当时囿于人力物力是一方面，更重要的原因在于，由于派驻机构的设置并非强制性，种种利益博弈下，对权力更大更集中的机构留下了口子。

中共十八届三中全会《决定》明确提出，要全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。“《意见》的出台，正是这一精神的贯彻落实。”任建明说。

根据《意见》，派驻机构将根据工作的需要和业务的关联性，实行单独派驻和归口派驻两种形式。对系统规模大、直属单位多、监督对象多的部门，单独设置派驻机构；对业务相近、相关或者是系统规模小、监督对象少的部门，归口设置派驻机构，即一个派驻机构负责监督多个部门。中国纪检监察报报道，七家新设单位中包括单独派驻的两家，归口派驻的五家。

消极办案难题

派驻机制曾被寄予厚望，实践中也曾失衡走样。“在驻在单位是外人，到纪委来是客人，久了就成了陌生人。”这句在派驻机构中广为流传的段子，一针见血直指病灶。

任建明指出，统一管理之前，派驻机构的人事权受制于驻在部门。

“许多派驻机构的人员监督办案往往流于形式，重心放在日常党风廉政建设这种少得罪人的工作上。”任建明说。

不仅如此，在中央纪委派驻某部委纪检组的一位工作人员告诉记者，纪检组长是驻在部门的党组成员，要分管一些业务部门，所以他们也要承担一部分驻在部门的工作，“监督办案”反倒成了“副业”。

2014年第2期《廉政瞭望》报道，四川省纪委人士透露一组数据：近五年来，省纪委监察厅44个派驻派出机构中，有21个没有初核一件线索，有35个没有办理一件案件、处分一人。

“不要说怠于办案，许多派驻纪检组长甚至成为了办案的阻力，有时会为了给驻在部门领导面子，瞒报驻在部门人员的违法违纪问题。”任建明说。

更为极端的是，不少派驻机构负责人本身腐化为违纪对象。近期，河南省高级法院原党组成员、纪检组长李长根，山西省纪委监察厅派驻山西省文化厅原纪检组副组长、监察室主任尹晋光，河南省濮阳市纪检委派驻国税局原纪检组长李平安等官员因违纪问题纷纷落马。

“人财事”求变

陈文清指出，目前派驻机构在覆盖范围、职责定位、日常监督等方面还存在很多不适应的地方，不敢监督、不善监督的问题不同程度地存在。

为了解决这些问题，《意见》从总体要求、机构设置、职责权限、工作关系、管理保障、组织领导六个方面，提出加强中央纪委派驻机构建设的思路和要求。

在工作职责上，《意见》明确将派驻机构从党风廉政建设主体责任中抽离，使其重心放在办案上，其监督执纪问责的重点对象是驻在部门领导班子及中管干部和司局级干部。同时，《意见》也通过加强对派驻机构人员的考核、追责制度，意欲消除以往的“不办案”或者“怠于办案”情形。

“派驻机构的职责权限变得更加清晰，也明确了和驻在部门的监督、被监督关系，这应该可以起到一定效果。”中共中央党校教授林对记者说。

对于增多的派驻机构，任建明认为可能会增加官员数量。陈文清解读《意见》时说，这次派驻机构改革不是简单的存量调整，改革后派驻监督覆盖的部门和单位将增加近两倍。在具体操作上，将本着精简、效能的原则，坚持内涵式改革，尽可能少地增加机构、编制，比如，纪检组长可能就增加一两个人。

中央纪委的这次派驻工作，被形象地称为“做手术”。这次“手术”中，由于要将纪检组派驻于全国人大、全国政协、中央办公厅等高规格的机构，派驻机构的职级该如何设定尚不清晰。由于《意见》明确派驻机构的问责对象包括驻在部门领导班子，以全国人大为例，负责人为中央政治局常委，那么按照过去的惯例，该派驻机构是否至少设定为副国级？

“派驻机构如果囿于职级便办不了案、起不到监督作用，最终要靠职级来解决监督问题，那一定是这项制度出了问题。”任建明说。

派驻之后，对这些权力机构该如何实现监督值得制度设计者思考。任建明认为，在现有制度框架下，对这七家单位新设派驻纪检机构，象征意义大于实际意义。在他看来，独立性才是派驻制度的关键。派驻机构的人事权虽已回归，但财权、物权仍由驻在部门掌控。

根据《暂行办法》，派驻机构干部享受驻在部门同职级干部待遇，工资外津（补）贴、补助（奖金），以及生活福利、住房、医疗、退休等事宜由驻在部门负责。虽然《意见》明确派驻机构工作经费在驻在部门预算中单列，但任建明认为，这显然并未完全“断奶”，利益仍有所粘连。

除完全垂直化外，林认为，要实现全面监督，中央应该进一步整合资源，成立大巡视委，每一个负责监督若干党和国家的机关。

“反腐机构应该更大力度整合。派驻机构延伸会导致机构众多、人员分散。理想状况是，设中央和省两级反腐败机构，中央层面对派驻机构进行横向整合，在省级层面进行横向和纵向整合，把归口派驻做大，用这样的设置来实现异体监督和全覆盖。”任建明建议。