搅活农村资产“一池春水”

宗禾

1月22日，國务院办公厅发布了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（以下简称《意见》），被称为首部针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件。

该《意见》明确将土地经营权分离出来，对农村土地流转领域的所有权、承包权和经营权进行了分类指导，强调指出：农村产权交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。

交易市场是非盈利机构

去年11月20日，国务院发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地规范有序流转。

近年来，农户承包土地经营权、林权等各类农村产权流转交易需求明显增长，许多地方建立了多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台，为农村产权流转交易提供了有效服务。

2008年，中国第一家农村产权交易所在成都建立，截至2012年年底，全国已有800多个县市、1.3万多个乡镇建立了土地流转服务中心。林业系统成立了1200多家林权交易机构。到2014年，全国有广州等11个省级或省会城市级农村产权交易服务机构。

截至2014年6月底，中国土地流转面积已经达到3.8亿亩，占全国耕地面积的28.8%，达到2008年土地流转面积的3.5倍。其中，各类专业大户达到367万户，还包括98万个合作社。这些交易大部分由农民自发进行，只有少部分是在土地流转服务中心进行的，其主要原因就是交易服务机构交易程序复杂、交易成本高等问题。

需求的增长并不能让市场自觉形成完善的交易秩序，各地农村产权流转交易市场发展并不平衡，其设立、运行、监管都有待规范。有农业部官员指出，交易机构定位模糊、市场定位不统一是普遍问题。现有的农村产权交易机构有的是企业性质，有的是事业单位，有的设立在国土部门，有的在农业部门，还确实存在一部分以盈利为目的的机构从事该项业务经营。

《意见》明确，农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构，可以是事业法人，也可以是企业法人，设立农村产权流转交易市场要由当地政府审批。

市场建设以县域为主

现阶段市场建设应以县域为主。确有需要的地方，可以设立覆盖地（市）乃至省（区、市）地域范围的市场，承担更大范围的信息整合发布和大额流转交易。当地政府要成立由相关部门组成的农村产权流转交易监督管理委员会，承担组织协调、政策制定等方面职责，负责对市场运行进行指导和监管。

“未来县一级的交易市场将遍地开花。”一位不愿具名的专家在接受媒体采访时表示，现在各地成立农村产权交易机构的积极性高涨，但总体而言是无序且盲目的。《意见》强调主要发展县一级的交易市场，也就是说原来打算在更高层面上建设交易市场的计划，需要停下来进一步斟酌。对于交易市场到底是以什么形式存在，也有了定论，只要是非盈利的，企业法人和事业法人都可以。

该专家表示，突出交易市场的公益性，意味着服务平台作为企业挣钱以后不能分红，但是现在交易市场没有民营企业，国有企业承担些社会责任是理所应当的，例如现在北京农村产权交易所和武汉市农村综合产权交易所等大型机构在这方面协调得很好。至于各地的农村土（林）地流转服务中心，大多数组织形式都是事业单位，就更不存在这个问题了。

土地承包权不得流转

《意见》强调农村产权流转交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。国务院发展研究中心农村经济研究部研究员张云华指出，将土地经营权从原有的土地承包经营权中独立出来，形成所有权、承包权和经营权“三权分置”格局，旨在让土地在流转过程中的权属更加清晰，流转不会侵害农户承包权和集体土地所有权的利益。

“一块土地从物质上看不出来产权所属，只有在权利系统里明确产权界定，才能保护农户和集体的利益。”张云华解释称，集体土地所有权不能流转保护了集体所有的权利，而家庭承包方式承包的集体土地承包权亦不能流转则是保护了个体承包方的权利。

《意见》提出，法律没有限制的品种均可以入市流转交易，但流转交易的方式、期限和交易后的开发利用要遵循相关法规和政策。现阶段的交易品种包括：农户承包土地经营权、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农业类知识产权等8个门类。

流转交易主体主要有农户、农民合作社、农村集体经济组织、涉农企业和其他投资者。农户拥有的产权是否入市流转交易由农户自主决定，任何组织和个人不得强迫或妨碍自主交易。一定标的额以上的农村集体资产流转必须进入市场公开交易。

除宅基地使用权、农民住房财产权、农户持有的集体资产股权外，流转交易的受让方原则上没有资格限制（外资企业和境外投资者按照有关法律、法规执行）。

有望唤醒农村“沉睡的资产”

“这都是当前我国农村中最需要盘活的资产。”中国社科院农村所研究员李国祥认为，八类产权的入市交易，有望让农村“沉睡的资产”苏醒，极大增加农村经济的活力。意见明确指出，农村产权类别较多，权属关系复杂，承载功能多样，适用规则不同，应实行分类指导。

“农村改革最核心的是产权改革。”农业部经改司副司长黄延信接受采访时表示，通过建立农村产权交易市场，推进农村产权改革，可盘活农村的各类生产要素，让农村的土地、房屋等以前静态的资产变为现在动态的资本，并促进生产要素在城乡间自由流动，实现资源的优化配置，不但增加了农民的财产性收入，也可引导城市资本流向农村。

随着产权流转交易市场的发展，更多第三方提供的抵押融资、担保以及资产评估等服务需求也会增加。张云华认为：“针对农村产权流转提供此类中介服务的专业机构还很少，政策监管也存在空白，但随着产权交易规范性的提升和覆盖面加强，配套服务领域也将逐步健全。”

不过在学者看来，目前最紧迫的任务应该是修正有关农村土地方面的法律。“自去年以来，国务院颁布了几个允许土地流转的文件，这些都可以指导工作，但是我国现有的《土地管理法》《担保法》等都规定，农村土地不能进行出卖、抵押。没有法律依据，相关工作的推进将会很难。”河南农业大学经济学院教授刘旗分析说。