新形势下地方政府融资平台构建与机制运行风险防范研究オ

国莉媛 丁玲 刘宇会

[摘要]本文提出了地方政府融资平台问题的对策，包括转变地方政府职能，促进政府债务显性化，吸引民间资本进入政府投资领域，强化地方政府债务的硬约束，改革“土地财政”的收益方式。

[关键词]地方政府融资；民间资本；风险

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..146

1地方政府融资平台现状

政府融资平台在全国迅猛发展，主要特点有以下三点。第一，规模迅猛扩张：根据媒体报道，截至2009年6月，全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司，其中县级平台高达4907家。据银监会估计，截至2009年底，地方投资平台总债务额约为5万亿元到6万亿元，绝大部分为银行贷款。第二，结构特点明显：估计项目贷款（主要用于基建投资）余额近6万亿元，占了全部地方融资平台贷款的80%以上。第三，多数贷款偿还本息需要政府信用支持：大约70%的贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源支持。

2地方政府融资存在的问题

2.1地方政府偿债能力不足

新增的地方融资平台贷款主要包括两部分，其一为老项目后续融资：地方融资平台贷款多为中长期基建类贷款，因此在随后两年有进一步融资需求。其二为新项目融资：中央政府对于平台贷款的风险显然已经高度警觉，银行监管部门已经下令银行放缓向地方投资工具发放贷款，放贷条件更为苛刻，新项目融资增长必然放缓。

2.2地方政府可用收入过度倚重于房地产相关收入

地方政府可用收入分为地方本级收入、中央转移支付和土地出让收入三部分。中央税收返还和转移支付约占地方政府可用收入的33%。中央转移支付的数目取决于中央财政收入占GDP的比重以及中央转移支付占中央财政收入的比重。

2.3地方政府偿债率在2012年将上升至20%警戒线以上

地方政府偿债率为地方融资平台贷款偿还本息金额/当年地方政府可用收入，它表明当年地方政府可用收入中必须拿出多少份额用于地方融资平台贷款还本付息，该项指标越高，说明偿债能力越弱。

2.4地方融资平台膨胀缺乏自我约束

我国绝大多数基础设施项目实质上仍是地方政府独家投资，投资负担过重使地方政府形成了“投资饥饿症”，在投资预算安排上年年大“膨胀”，带来了空前的融资压力，迫使地方政府所属的融资平台不惜成本与风险融资，用融资规模最大化来平衡“投资饥饿症”，使得地方政府融资模式实际上是在没有框、没有度、没有责的“三无”约束状态下的运转。

3地方政府融资平台的负面影响

3.1对房地产行业：土地财政推动房地产泡沫形成

许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还这些地方投融资平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。地方政府十分倚重土地出让收入，不仅直接从土地出售中获得收入，而且还以土地作为抵押获得银行贷款。交投活跃的土地市场，尤其是随着土地价格节节攀高，使得城市投资平台得以兴修大量基础设施，从而有力地推动了中国经济增长。

3.2对银行业：银行信贷的安全问题令人担忧

短期来说，由于投资和信贷政策的收紧，地方政府的一些投资项目可能难以继续融资，从而导致工程烂尾，进而造成银行的坏账，中长期来说，地方政府融资平台的投资一般都有回收期长而且低收益甚至无收益的特点，即项目本身的还款能力相当弱，主要靠财政收入偿还，而地方财政收入又是不稳定的，不仅对经济周期敏感，而且因土地收入已占20%以上，直接受着房地产市场冷热的影响。

3.3对宏观经济：政府债务膨胀导致宏观经济风险增大

为了偿债，地方政府需要进一步扩大投资和支持房地产，从而形成过度投资的内在动力；如果为了防止问题的扩大，中央政府的政策过度收紧，形成“急刹车”的情况，或尽管国家政策仍然审慎但具体的执行出现“矫枉过正”，就可能造成整体信贷、投资环境的逆转，会给宏观经济带来“硬着陆”的风险。

4解决地方政府融资平台问题的对策

4.1转变地方政府职能

地方政府融资是地方政府为弥补市场调节机制缺陷和不足，加快基础设施建设而进行的一项经济活动，具有政策性、非盈利性的内在属性，体现在对投资期限长、风险大、利润低但社会效益明显的基础性和公益性项目给予的有力支持。因此，要完善地方政府投融资职能定位，努力创造有利于基础设施投融资的政策环境。政府应重新界定自己的职能范围，建立科学、民主的决策机制，防止政府职能的不合理扩张。要把财政投资拉回到政府分工的领域中来。

4.2促进政府债务显性化

提高地方政府投融资平台的透明度，推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐性负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况。必须建立地方政府资产负债表。把分散在各个融资平台的投融资活动纳入到公共财政资产负债表的整体框架之中，使投资来源与投资使用的方向、结构、总量有效限制在资产负债的框架之内。建立地方政府投融资的预警系统。通过各种监控指标与风险信号，把地方政府投融资风险控制在安全可靠的范围之内。

4.3推动地方政府融资平台市场化

目前地方政府融资平台存量规模已经很大，要找出路还是要依托债券市场。应抓住此次机会，加快市政债券市场的规范发展。但需要注意，这种做法的前提一般是要先对地方政府的财政状况和偿债能力进行评估，偿债能力低的地方政府可能面对无法融资的情况或者必须承受很高的利率。

4.4吸引民间资本进入政府投资领域

地方政府融资的关键问题之一是如何引导社会资本参与到地方政府投资项目中。政府举办公共工程，引导社会资金配套跟进。公共工程与产业项目是紧密相连的，地方政府投资外部性很强的文化、教育、医疗的公共基础设施，等于为社会资金的进入创造了良好的投资环境，这实际上是“政府搭台、民间唱戏”的投融资效应。

4.5强化地方政府债务的硬约束

中央财政应尽快建立全国统一的债务管理体系，扭转当前多头举债、权责不清、调控不力的局面。要强化地方政府债务的硬约束，一方面，银行应当推进更为审慎的地方政府融资的风险管理举措。这包括对项目资本金的严格监控，以及对偿还能力的深入分析，控制发放打捆贷款，重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，来把握融资平台的还款能力和贷款风险。另一方面，要通过立法形式，硬化地方政府的债务约束。建立地方政府投资责任制度，避免地方政府过度举债并转嫁下届政府，防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁。此外还要建立地方政府建设预算。

参考文献：

[1]王冀宁我国地方政府融资平台的利益演化均衡的理论与实践探索[J].现代管理科学，2010（12）

[2]罗军地方政府融资平台贷款再探析[J].西南金融，2010（9）

[基金项目]本文章受佳木斯大学2014年大学生科技创新面上项目支持（项目编号：xsrm2014-013）。