人口迁移背景下地方政府つ杲鹬贫韧乒阊芯

林海波等

[摘要]在老龄化迫近的情境下，第二支柱的缺乏使得第一支柱的财政压力放大，在分权体制下，地方政府可以先行构建有地域特征的具有人力资源吸引功能的企业年金体系提高居民福利，并且帮助完成吸引外来劳动力的目的，为未来地方经济发展赢得先机。本文以宁波地区为例，给出了理论框架，提出了方法体系以及具体措施的建议。

[关键词]养老金第二支柱；劳动力吸引；解决方案

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..132

1问题的提出

我国养老金的显性债务问题短期内不存在，即使有部分省份的养老金结余偏少的问题，但是在中央财政转移支付框架下，整体养老基金尚有大量结余，2011年全年基金总收入16895亿元，总支出12765亿元，当年结余4130亿元。尽管有人提出这种收入和结余中有大量的非正常缴费，但是总体而言显性债务问题短期内不是很突出（张晓娣、石磊，2014）。关于我国的养老金隐形债务，由于我国的历史上的人群分割，各种社保对于各类人群覆盖不一致；总体覆盖率，缴费率，替代率严重低于国际中等发达国家水平（王晓军、米海杰，2013）。并且伴随着迅速增长的老龄化，中期隐性债务的压力相对于无论是OCED发达国家还是拉美发展中国家都有过之而无不及。而作为第二支柱的企业年金，中国有巨大空白，全球企业年金规模庞大，而中国截至2011年年底，有44000户企业建立了年金制度，其中绝大部分是国有企业，参加职工人数仅为1577万人，相对于基本养老保险参加人数的2.8亿人，只占到其中的55%，可以说是微乎其微（郑秉文，2010）。新的2014年度社保目标为完善第一支柱和发展第二支柱并重，体现了这种急迫性。

企业养老金制度由于行为经济学能够解释的普遍原因和中国企业的初期发展阶段，以及政府设计和激励的不足而相比于世界主流经济体企业年金覆盖率差距巨大。作为养老体系中的第二支柱，企业年金不仅承担熨平消费、减轻第一支柱负担，而且隐含了提供公平的重要作用。设计精巧的企业养老金制度还能够对延迟退休起到激励作用（中央政府即使推行一个缓慢的延迟退休的方案，也会比较温和，而用企业年金提供的延迟退休激励，则更加具有自愿性）。并且能够吸引劳动力和分担财政压力。

在初步构建一个地方性年金体系以后，地方政府对于企业的一些补贴可以转换成对于养老金的补贴，补贴企业不如补贴养老金，这样，能够能够具有更加明确的吸引劳动力资源的政策目的和效果。

养老金保险体系的维系的最基本的基础是经济增长，国民收入一般以更广义的劳动生产率来表征，但是，在生产率提高水平不能有效预测的情况下（有效预测生产率水平的提高超越了传统经济学的范畴），则资金和人力资源成为了收入增长的源泉，资金能够被预测，但是劳动力由于具有流动性，有更加大的不确定性，隐含的意思是，劳动力可能成为未来地方经济增长的重要源泉。在第二轮的地方经济竞争中，落后地区已经越来越重视劳动力流出的问题，吸引人才也不再是仅仅关注于高端科技人员的引进，对于外地和当地农村人口的进城，也从开始的对于暂住证的严控，经历二十年演变，不仅变成了今天从中央到地方被动贯彻的城镇化，也变成了更加主动和广泛的对于农民工群体的各项社会福利的激励。但是，这种主动的重视还处在开始阶段，发达地区如浙江、江苏、广东的激励措施也是刚刚起步，而经济落后地区已经开始非常警惕人口流出的趋势，并可以预见在未来的十年进行力所能及的挽留和吸引，手段也从单一的产业扶持从而增加就业，变成以各项福利制度固化外地务工人员。在即将到来的这场区域经济体竞相吸引劳动力的竞赛中，劳动力净流入地区如何在先发优势的基础上，继续巩固优势，从而在未来二十年内有效缓解抚养比的快速上升，缓解养老金隐形债务缺口不断加大的趋势，是一个刻不容缓需要着手系统化解决的问题。

2养老金设计机制分析

2.1企业养老金设计的原理及政府激励

首先我们简单描述世界范围养老金的起源，然后分析最新的趋势背后隐含的一些有效激励。企业养老金计划于19世纪末开始于当时的发达国家，但是真正的流行和实现广泛覆盖是在1950年代以后。霍尔兹曼（Holzmann，2014）等总结了发达国家企业养老金覆盖面逐渐扩大的理由：19世纪末到20世纪上半叶的企业养老金逐渐在企业中扩散来自于雇主的利他主义满足感；整个20世纪随着企业数量增加、劳动力资源相对稀缺性以及控制和管理劳动力的需要开始显现；20世纪下半叶政府通过税收法规对企业养老金的激励；工会力量致力于提高成员的养老金待遇；退休安排变成企业淘汰不具有合适生产力员工的主要手段；西方国家在某些战争时期或高通胀背景下的收入限制政策使得延期支付工资成为必要；投资机会的经常性出现以及专业化投资的优势被认识。

激励手段有两种途径，一种是将员工补偿金组合的一部分放入养老金。这部分资金在员工达到年龄t前，也就是企业收回培训员工成本以前对于员工而言都不是既得的，并且t要确保以下约束成立。

当t在这个年龄点的时刻，养老金可以归属为员工，企业可以选择与边际产品相等的补偿金组合，即A点，但是A点可能不是员工和企业都合意的点，因为刚刚收回培训成本，人力资源投入的利润还没有体现，而对于员工来说，被培训和自我成长为一个良好劳动力以后，更加能够和企业生产活动匹配以实现更多的人力资源价值。所以，从A点开始会有一个延展期。A点对应T1时刻，如图，在A和T2这段时间，就是一个延展期，T2可以定义为员工的边际产品低于补偿金组合的价值。在T2时点以后，员工年老，并且无法通过培训和其他方式提高生产率。由于工资刚性存在，则劝说（强迫）退休是企业的唯一选择。由于劳动力寿命延长，一般的常识可以认为在大部分非重体力劳动行业中这个劝说退休年龄实际是高于法定退休年龄的。

如果存在劳动力收益递减的情况（通常在法定退休年龄前不会是一直递增的，另外，在资本存量固定时额外增加员工到生产过程中将增加总产出，但是少于之前员工增加的产出。企业的等成本曲线呈凹形，而不一定是线形），这种情况下，雇员的补偿金组合中工资和养老金组合的最佳位置将是B，B点也是等成本曲线和员工无差异曲线切点。

图2最佳补偿金组合（企业收益递减）

养老金可以被企业设计用来吸引企业需要的特定员工，比如，提高较低工资和较高养老金的组合，或者是较高工资和较低养老金的组合。这个系统在一个大企业中可以是连续的，就是说总的工资和养老金的数额不变的情况下，可以有不同的两者的组合方式。

图3工资和养老金组合的选择范围

员工一般不会选择最佳的点，员工被迫选择的可能是一种次优组合，例如点A或者C，在点A，员工希望得到更多养老金，在点C员工希望得到多一点的即时工资。如果养老金组合的变动范围被限制在一定程度，而且多数企业都是具有这样的配置，那么每个企业都将吸引一些员工，而这些员工是可以按照企业的养老金设计和员工的倾向匹配的。而被选择出来的处于中位数的员工，其养老金和工资的边际替代率应该接近于企业养老金和工资的边际转换率。比如，对于一个有整体家庭移民的员工，位于中年四十岁左右，提供一个企业年金的保障，可能是一个非常好的吸引条件。或者三十岁刚刚结婚并且育有儿女的员工可能也会接受这样的激励。

企业年金还可以被设计成抵御风险型或者奖励型。如果是奖励激励，可以制订特定的操作计划。比如，在DC模式下，企业增加缴费从而实现激励，如果是DB型，则可以更改以确定更高的收益率。

一般的养老金计划的收益取决于未来服务的时间，最近的国际流行趋势是不和最后几年的工资相联系。实际上企业养老金及其最终收益构成了一笔补偿金，可以更好地激励员工长期和稳定（忠诚）地工作。可能浙江地区现在面临产业转型，但是产业转型不能成为短期化用工规划的理由。而且，针对比较重要员工，可以设计一个在黄金年龄离职的惩罚措施，以反向激励其在职业生涯黄金期为企业服务。

2.2政府的工作

（1）金融教育。从长期储蓄收益率角度，理论上说现金或者个人投资对于个人不强于养老金计划对于个人的收益，因为集中和专业化理财从国际视角看能带来更高的收益率。要让员工有这样的认识需要两点：一是金融素质，二是中长期机构主导型的良好市场行情（良好资本市场收益）。

（2）税收优惠。对企业年金计划的企业和员工的税收减免，是20世纪养老金计划获得发展的主要原因。假设企业承担一个恒定养老金支付的无限资金流P，利率也是一个固定值r，同时企业税率为σ，如果企业实行现收现付计划，每年的净成本为扣税后支付P（1-r），假设公司决定通过成立养老金来为其养老金支付责任提前储备资金。既然养老金计划是完全积累制，如果资产水平是未来支付总量的现值P/r，企业就可以通过发行债券在资本市场借到这笔资金，税后成本（1-σ）P/r，则节约的税收为σP/r，这个时候如果把养老金全部投资于债券，每年要支付的利率为r，那么养老金获得的收入为rP/r，等于P，刚好支付每年的养老金，企业也要为借入的资金支付利息，税后利息为（1-σ）rP/r=（1-σ）P。两种类型计划都涉及未来现金支付（1-σ）P，但是基金积累制计划能带来即时现金收益，因此通过借款并将款项转移到养老金再投资于债券对企业是更加有利的。

原因在于：收益不是来自于基金建立，而是来自于企业能够以税后利率借贷，并且养老金能够以税前利率获利。年金计划的资金筹集有两种途径，一是发行债券（借入），二是通过股利（息）支付，股利是需要缴纳所得税收的，而如果不分发股利，加入养老金计划，就能够产生节税的效果（节约的税收是（1-σ）P/r），明显地这个节税效果不如发行债券（举债）获得的节税收入σP/r，这两种方式，都可以达到合法避税的效果，设计良好就能趋向于对股东最优，也意味着鼓励企业年金建立的税收激励产生最优效果。

3地方政府的任务——以宁波为例

早在20世纪90年代社保制度改革启动以后，就明确了养老保险领域的社保年金和个人储蓄三支柱原则，1991年国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定，到2004年企业年金试行办法，更于2014年12月制订了更加明确的大的方针规划。但是年金建立的成效不大，数据显示的结果甚至可以说收效甚微。现在年金推广的困难可以归纳为：一是社会认识不足；二是年金优惠政策对中小企业的吸引力有限；三是企业负担；四是中小企业集体协商制度的匹配缺乏；五是用工不稳定性；六是年金管理机构和中小企业分散资金间的市场匹配问题；七是税收优惠的机制配套欠缺（杨玲，2007；张英明，2014）。

3.1宁波老龄化趋势

社会养老保险制度建设必须与经济社会发展和人口老龄化的现状与趋势相适应。根据宁波市老龄办统计，截至2013年年末，宁波市60周岁及以上户籍老年人口1187万人，占户籍人口总数的205%。其中70岁、80岁、90岁以上老年人口分别为491万人、181万人、1.8万人，百岁以上老人181人。按照国际惯例，意味着宁波已进入中度老龄化社会。据宁波民政部门预测，到2020年，老年人口将突破160万人，约占户籍人口总数的四分之一。[ZW（]《宁波老年人口达1187万，进入中度老龄化社会》，中国新闻网，2014年2月12日；http：//wwwchinanewscom/sh/2014/02-12/5827973.shtml[ZW）]

3.2今后二十年内宁波老龄化发展趋势对养老金支付的压力

可持续性问题最为关键的是收入支出缺口问题，根据第六次人口普查，不计算外来人口的情况并维持现有死亡率的假设条件下，宁波未来四个五年（即未来二十年）领取养老金的人口数量会从现在的96万人，到五年后的135万人，十年后的170万人，二十年后的290万人。同时适龄劳动人口数量大幅下降，抚养比将从当前的0176上升到十年后的033，二十年后的0674。并且，宁波农村的抚养比的快速上升趋势要高于城市（宁波农业人口比例为73.9，高于杭州58，略高于绍兴、嘉兴、湖州），未来城乡统筹的养老金压力与杭州相比会更大。这样的抚养比，比照发达国家的美国、日本、韩国甚至印度的抚养比，仍然很高。抚养比如此迅速的上升，严重威胁未来全域平等化养老体系的完善。摆在中央政府和地方政府面前的是刻不容缓的对于解决途径的寻找。

3.3地方政府解决方案

就中央政府而言，从2005年起，中央政府就逐步解除企业年金附属于企业基本养老保险的关系，走向市场化管理。现在第一支柱的完善，主要依靠中央政府全国一盘棋的统筹布局，而第二支柱的企业养老金，则地方政府完全可以有所作为，并且不光是减轻未来外地务工人员本地化后的养老问题，设计得当，也可以变成有力地吸引劳动力的手段。就地方政府而言，特别是宁波这（下转

样的沿海经济发达城市，以着眼于人力资源吸引为第一目标，附加建立不和中央抵触的一套企业员工养老激励基金办法。或者叫作鼓励吸引人力资源的优惠性规定，比如外来人才企业延期奖励的政府配套税收优惠等措施。并且留足和中央政府下一步可能优惠措施的接口。

（1）全力推广DC型。在2004年的文件中已经规定了年金的完全积累制，但是没有规定待遇确定型（Defined-Benefit，DB）或者是缴费确定型（Defined-Contribution，DC），DB型不光是企业不愿意实施，而且在理论上，具有反向激励（如果按照最后几年工资来决定养老收益金的水平），还有就业锁定的结果，并且不利于提供行业公平。而DC型则是一种最接近精算公平的制度，能够使劳动力供给扭曲最小化，能够更加使得缴费者遵守缴费条款，还能够起到鼓励延迟退休的作用（Holzmann & Hinz，2005）。并且能够保证了劳动力的流动性（这个可能和地方政府吸引劳动力的目标有冲突，但是可以通过进一步的设计以使得劳动力在特定区域内流动不受到企业养老金体系的方向激励）。

（2）税收。第一，需要有一个能够逐渐完善而又不前后冲突的税收优惠体系的框架。从直接的以企业养老金或者延迟支付薪金计划为标的的税收优惠，到在执行养老金投资计划中的少数管理机构的税收优惠，或者是管理费用的补贴等。第二，要在这套框架建立之后，分步实施，但是不能前后矛盾，使得企业群体能够在中长期逐渐建立一套逐步发展的企业养老金制度。

（3）衔接。现有的年金管理框架，改变的权力在中央政府，虽然这种改变是可以期待的，但是，在中央政府没有设计和实行一套完全激励相容的养老金推进制度以前，地方政府应该既不和中央政府相关规定相违背，又能够现行推行，并且留足和未来中央政府制度相容的接口。

参考文献：

[1]张晓娣，石磊OLG 框架下的中国养老保险与公共债务可持续性研究[J].南开经济研究，2014（4）

[2]王晓军，米海杰养老金支付缺口：口径、方法与测算分析[J].数量经济技术经济研究，2013（10）

[3]杨玲中国民营企业年金制度发展困境研究[J].中国地质大学学报：社会科学版，2007，7（3）：35-39

[4]张英明中小企业年金制度国内研究现状及其述评[J].财会通讯，2014（33）

[5]Holzmann R，Koettl JPortability of Pension，Health，and other Social Benefits：Facts，Concepts，and Issues[J].CESifo Economic Studies，2014.

[6]郑秉文中国企业年金发展滞后的政策因素分析——兼论“部分TEE”税优模式的选择[J].中国人口科学，2010（4）

[7]徐剑峰，周兆宋浙江企业年金进一步发展的制约因素和对策[J].浙江金融，2013（5）：54-58