二元户籍制度改革的方向和路径探析

朱广黔 许湘云

[摘要]随着我国城镇化进程的不断加快和经济的不断发展，旧有的户籍制度确立和强化的“城乡二元社会结构”的功能，已经对社会经济的发展造成阻碍，贵州省在经济发展过程中面临着交通、人口和环境各方面的压力，为了发展经济，贵州省提出了“工业强省”和“城镇化带动”两大战略，从改革二元户籍制度出发，建立起城乡统一，公共服务均等化的新机制，从而完成城镇化发展。

[关键词]户籍制度改革；城镇化；二元户籍制度；改革

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521.097

随着我国社会经济的不断发展和城镇化的不断加速，旧有的以居住地为中心，限制城乡居民自由迁徙流动的户籍制度已经成为城镇化发展的障碍，二元户籍制度所造成的城乡居民之间在就业、医疗、教育等方面的社会福利差异，已经造成了城乡之间社会融合的巨大障碍，严重阻碍了城镇化的推进，社会经济发展与产业升级，并造成了一系列的社会矛盾。作为我国工业发展较为落后的省份之一的贵州省，面临着更为严重的城乡二元结构的矛盾与工业社会经济发展的压力，贵州省通过一系列的户籍制度改革措施，统筹城乡经济协调发展，为西部贫困省份的城镇化发展进行了探索。

1户籍制度改革对城镇化发展的意义

我国现行的户籍制度起源于20世纪50年代的计划经济时代，其原意主要是承担维护社会治安和提供人口统计资料等社会功能，并不含有身份、福利、待遇等其他优惠条件。但随着计划经济的发展，现行的户籍制度还包含了确立和强化“城乡二元社会结构”的功能，即区分城乡居民身份，并赋予其不同的权利享有和义务负担，强化了城乡人口在社会福利、待遇及所享受的公共产品服务方面的差异，拥有城镇户口的居民与农村居民拥有不同的地位、权利、待遇和义务，并使这些身份、地位、权利的差别长期固定。户籍制度延及后代，形成具有世袭等级色彩的身份制度，造成巨大的社会矛盾，使农村居民无法流入城市工业系统，形成大量的农村剩余劳动力，整个社会的消费无法扩大，农村居民常年享受不到城市经济发展带来的大量福利，农民工问题长期得不到解决，严重阻碍了我国的工业化和城市化进程。因此，加快实现农民市民化，使劳动力合理有序流动，增加农民收入，实现农村均衡发展，就成为亟待解决的问题，尤其对于贵州这个经济落后，交通相对落后的山地省份来说，改革户籍制度，实现城乡协调发展，成为下一步的工作重点。对于贵州这样一个处于相对贫困状态的民族大省来说，问题就更为突出。贵州由于其地处山区，相对封闭，造成工业基础和交通等基础设施建设落后，人均GDP在全国处于垫底状态，而少数民族群众的生活习惯和分散性的居住方式又造成贵州普遍存的“小城市，大农村”的发展格局，城市面积与人口普遍较小，工业支撑力差。通过户籍制度改革，统筹城乡发展，增加农民收入，为未来城市的发展与城镇化建设提供支持，对贵州未来全省经济的发展都是有意义的。

2贵州省经济发展所面临的问题及户籍制度改革的必要性

2.1城镇化过程中的交通问题

贵州省作为我国唯一没有平原支撑的省份，其经济发展和城镇化水平受到的制约是显而易见的，由于地处偏僻和交通障碍，贵州省远离东部沿海经济中心，缺乏发达地区和国家层面的资金和政策关注，经济很长一段时间以酒类等轻工业为主，汽车等高端制造业无法发展，2000年之后，贵州省交通建设开始提速，从2000年起连续几年实施大规模的路网结构改造后，基本消灭了低等级公路和差等路，干线公路网基本形成。同时实施了大规模的农村路网改造工程及老旧路网的升级维护，到2013年年底，贵州省的高速公路通车里程突破3000公里，铁路建设也开始加速，大大缓解了由于交通所造成的经济发展压力。

2.2城镇化过程中的人口问题

贵州省作为我国少数民族人口大省，受经济发展的影响，人均受教育程度和文化水平长期处于落后状态，改革开放后，由于本地经济发展的落后，人口大量外流到东部沿海各省打工，造成严重的社会问题，本省产业后续发展也受到严重制约。提高人口素质，改善人口结构，已经成为贵州省面临的一个长期问题，同时，由于少数民族地区的生活习惯，很多少数民族地区轻教育、重娱乐的思维普遍存在，他们已经适应了简单生活方式，并不愿意去进行大规模的工业化开发，为了提高农民基本技能，促进农民增收，贵州省和各地方政府出台了大量的措施，取得了良好的效果。

2.3城镇化过程中的生态问题

贵州省属于典型的喀斯特地貌特点，生态脆弱，土层瘠薄，地表蓄水能力差，极易水土流失造成石漠化，生态恢复难度巨大。这也使贵州省先天自然条件不足，不可能走过去的那种传统的重工业城镇化道路，而且贵州省的工业发展已经丧失了先发的优势，必须在很多产业上与国内巨大的过剩产能进行竞争，其结果必然是又走上了污染环境，效率低下的工业化老路，如何规划产业结构，在发展经济的同时，保护生态环境，就成为贵州省发展面临的重要问题。

3二元户籍制度改革的方向和路径

贵州省政府根据贵州省经济发展的实际情况和现实条件，提出了“工业强省”和“城镇化带动”两大战略，并将环境保护，生态立省也纳入了城镇化带动战略，力争形成第一，第三产业占GDP较大比重，第二产业占比重较小的新型产业结构，以旅游和文化产业为主的产业结构，发挥贵州当地独特的自然和人文优势，吸纳劳动力就业的同时，推进城镇化建设，保护自然环境。贵州省必须打破户籍二元结构，让农民放心进城，统筹城乡发展，以推动城镇化进程。

3.1户籍制度改革的方向

户籍制度改革的最终目标就是要打破城乡二元结构，通过革除当前户籍制度所造成的城乡差别等问题，建立起城乡统一，公共服务均等化的新机制，逐步取消附加在户籍上的医疗、就业、教育福利，实现人口自由迁徙流动，从而完成城镇化发展。具体落实到贵州，就是要通过户籍制度改革，为小城镇建设和工业发展提供充足的劳动力和广阔市场，同时，通过农村与城镇人口的自由流动，逐步实现生态环境的保护和山地、林地等自然资源的合理利用和开发，通过发展生态农业和文化产业，用生态文明的理念来引领城市化和工业化，用生态文明和可持续发展来引领贵州未来的发展，走生态富民的道路。户籍制度改革是一个巨大的系统工作，虽然旧有的户籍制度不尽合理，但是经过长时间的积淀，附加在旧有户籍制度上的福利，待遇及人们的思维方式的转变都需要一定的时间。

3.2户籍制度改革的途径

为了促进贵州城镇化的发展，打破城乡二元结构，贵州省接连出台了统筹城乡协调发展，改革户籍制度的措施和法律法规，力图实现以人为核心的新型城镇化发展之路，各地市也纷纷出台政策，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益，并加快实现城市管理方式的改变。为进城农民在法律咨询、就业服务、医疗保障、居住条件、子女教育等方面提供有力帮助，同时，贵州省还出台了一系列农村土地使用改革的法律，探索解决城镇建设用地和工业发展用地的矛盾，解决农民进城之后的生活保障问题，使农村城镇化进程大大加快。

以贵州省遵义市为例，作为一个全省的经济大市，遵义市依托自己的经济优势，加快发展各种科技园区和物流园区，建立起城乡统一、迁徙自由、以身份证管理为中心的户籍管理制度，取消农业和非农业户口性质划分，按实际居住地和从事的职业登记户口，统一了社区、村干部待遇和城乡低保标准并切实维护农民的合法权益，并围绕农村土地管理、社会保障及农村金融等方面开展试验，促进城镇化和新农村建设协调发展。通过推动户籍改革，使有条件的农村居民逐步转化为城镇居民，并把在全市有固定居所和收入的进城农民工农转非，让他们能够安心在城市居住下来，既服务了城市，极大促进了城市服务业的发展，也可以使进城务工人员在子女教育、医疗等方面享受到市民的待遇，极大地解放了农村剩余劳动力，政府出资，通过培训等方式，把当地农民培养成为企业工人，加快推动产业聚集和壮大，为贵州下一步的户籍制度改革提供了很好的经验。

4总 结

打破户籍制度壁垒，建立统一的城乡均衡发展体系，对贵州省实现“工业强省”和“城镇化带动”战略所提出的经济发展、生态环境保护和产业升级等目标具有重大的意义，所有的经济发展成果都必须惠及民生，一个合理的户籍制度必须保证居民平等的享受教育、医疗等公共资源，二元户籍制度改革必然推动城镇化的进一步发展，为未来贵州经济的发展创造一个良好的社会环境。

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