养老金“并轨”

江寒秋

公务员缴纳月工资8%，已退休人员待遇不降

《决定》指出，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度，逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。

基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险费（以下简称单位缴费）的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费）的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。个人工资超过当地上年度在岗职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数;低于当地上年度在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。

个人账户储存额只用于工作人员养老，不得提前支取，每年按照国家统一公布的记账利率计算利息，免征利息税。参保人员死亡的，个人账户余额可以依法继承。

《决定》指出，建立基本养老金正常调整机制。根据职工工资增长和物价变动等情况，统筹安排机关事业单位和企业退休人员的基本养老金调整，逐步建立兼顾各类人员的养老保险待遇正常调整机制，分享经济社会发展成果，保障退休人员基本生活。

同时建立健全基本养老保险基金省级统筹，暂不具备条件的，可先实行省级基金调剂制度，明确各级人民政府征收、管理和支付的责任。机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。基金实行严格的预算管理，纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。依法加强基金监管，确保基金安全。

参保人员在同一统筹范围内的机关事业单位之间流动，只转移养老保险关系，不转移基金。参保人员跨统筹范围流动或在机关事业单位与企业之间流动，在转移养老保险关系的同时，基本养老保险个人账户储存额随同转移，并以本人改革后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移基金，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移基金。转移后基本养老保险缴费年限（含视同缴费年限）、个人账户储存额累计计算。

机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。工作人员退休后，按月领取职业年金待遇。职业年金的具体办法由人力资源社会保障部、财政部制定。

并轨的万亿成本从何来？

据统计，我国在职公务员数量约700多万，各类事业单位126万个约3000万人。养老金并轨，意味着这3700万人将转到城镇职工养老保险体系中。

而要实现数千万人的养老金并轨，需要一笔巨大的成本。清华大学就业保障研究中心主任杨燕绥认为，在养老保险制度逐步统一的过程中涉及到“三笔钱”的处理问题。

第一部分是过去已经退休的“老人”的养老金发放问题。以前机关发放的养老金主要来自财政预算，但事业单位既有自筹也有来自财政预算。改革后这一部分由社会发放，但并不能全都放入职工养老保险中去，这一部分还需财政出钱。

第二部分是“中人”的养老金问题。这部分职工工作了几十年，工作期间视同已经缴纳养老保险。“当年企业养老金改革就‘只点菜没买单，形成了‘空账。但不论事业单位改革还是机关改革形成空账后，异地迁徙后视同缴费的账怎么算？”她提出这一疑问。

第三部分是改革以后事业单位缴费20%从哪里列支：“中央政府、地方政府、单位、个人这几个主体之间各自之间如何承担上述三笔费用，将来必须有一个执行方案。”杨燕绥表示。

在上海金融与法律研究院研究员聂日明看来，最大的难点还是机关事业单位的“中人（已经在职、未退休的职工）”问题。

“新人（刚入职）参照现行办法参保，老人（已退休）由财政补贴，不存在历史成本，最大的难点在于中人。”聂日明表示，“中人”的工龄会被“视同缴费年限”，以2013年的静态数据，不考虑价格变动，据此测算转轨形成的潜在窟窿约上万亿。

高额的转型成本如何覆盖？聂日明给出了两个思路：要么由财政支付这一部分缺口，要么机关事业单位用城镇职工养老保险的钱，暂时补缺。但问题是，“这两条路都面对巨大压力”。

“当年企业职工养老转轨之初，养老账户空无一文，统筹账户的基金缺口主要由财政来弥补，过渡养老金也是从养老保险基金池中解决，一直到今天逐渐收支平衡。”他表示，财政显然是出不起这笔钱，势必要占用企业养老保险的存量基金，但这对企业职工来说又是一种掠夺。

不过，谈及机关事业单位并轨，接受记者采访的专家都表示，这必将是大势所趋。

“改革短期来说会损害部分人的利益，但长远来说是受益的，3700万人的养老金纳入几亿人的大池子里，依靠整个社会的力量，风险分担能力无疑会增强。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员程杰认为，转型成本和国有企业改制的问题是一样的，涉及到历史欠账，还是要以财政支出为主。

统筹：央地矛盾如何化解？

在2014年12月23日召开的十二届全国人大常委会第十二次会议举行第二次全体会议上，国务院副总理马凯提出，进一步提高统筹层次，统一规范制度和政策。具体来说，职工养老保险要在完善省级统筹的基础上，积极稳妥推进基础养老金全国统筹，合理划分中央和地方筹资与支付责任，统筹基金的使用和管理，增强基金的互济性和抗风险能力;城乡居民基本养老保险实行基金省级统一管理，化解基金管理分散化的风险。

这意味着，提高养老金统筹层次，将更进一步。

“关于提高统筹层次，这也是大家现在最关心的，也是听说正要做的事。我提出一个建议：2007年劳社部发3号文，提出了省级统筹的六个标准，我的意见是，再搞全国统筹的时候不要再附加标准了。假的统筹层次的情况不应该再发生了，时代发展这么快，学界批评这么多，这种情况不应该再出现。”郑秉文曾直言，提高统筹层次只有一个标准，就是资金流的核算、支出和管理的层次。

实际上，今年以来，养老保险多层次统筹体系已有一定进展。2014年4月，国务院提出将新农保和城镇居民养老保险“合二为一”，建立统一的城乡居民基本养老保险;同年2月份，人社部要求未来完成城乡居民和城镇职工养老保险之间可以转移衔接，制度上完成了社会养老保险的统一。

但现在最大的问题是，在城乡养老保险衔接的基础上，养老保险的全国统筹如何实现？

目前，全国只有6个省市做到了省级统筹的层次，而在辽宁等地，统筹层次还大多维持在县级层次。统筹层次低，则意味着养老保险很难随人走，出省后难以有效衔接。

报告针对当下养老保险存在的问题就指出，由于各地财政承受能力和基金结余分布不均，且统筹层次仍偏低，社会保障互济功能发挥不够，导致地区之间待遇差别较大。

聂日明举了一个例子，在广东，2012年缴费基数为1373元，每月领取1924元，养老替代率140%，意味着9个在职职员缴纳的养老保险养1个退休职工;而在黑龙江，平均缴纳和领取养老金则倒置了过来，分别是3506、1488元，养老替代率仅42%，意味着平均1.5个在职职工养1个退休人员，为全国最低水平，无疑给在职职工造成极大负担。

这意味着，在中国社保本地化的管理模式下，如果实现全国层次的统筹，虽然区域之间的差距缩小了，但一旦拉平，经济发达省份与落后省份之间的矛盾、省市县之间财权事权分割问题，比比皆是。

“全国统筹的话，假如让广东、上海等养老金结余高的省份补贴给辽宁，经济发达省份当然不愿意，收的钱还不如计入本地GDP中;而且如果将省市县的财权上收，地方收费缺乏动力也会出现供给不足的状况。”聂日明向记者抛出了一系列问题，“全国统筹难度很大”。

（文据《21世纪经济报道》等）