网络环境下公民参与公共政策制定的问题研究

伍慧华

[摘要]公民参与是公民涉足公共领域，了解公共事务，影响公共政策的基本途径。网络凭借其开放性、交互性、低门槛等先天性优势，逐渐成为公民参与的新载体。其在改善参与手段的单一性，提高参与主体的主动性，扩大参与的影响力等方面发挥了积极作用。然而公民网络参与一旦偏离公共政策的价值规范，就会造成参与的无序性、极群化、非代表性等新问题。从政府和公民两个层次出发，通过法律和道德等路径综合加以规范，实现网络环境下公民参与公共政策制定的制度化和规范化。

[关键词]公共政策；网络；公民参与；公民网络参与

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.071

公共政策的制定过程是政府与公民相互交流的过程。公共政策的合法性就来源于公民对其认同和接受程度。因此，公民参与就成为政治社会生活中不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必须面对的参与群体。公共管理者对公民参与行动的任何回避和无视态度都是不现实的。公民参与必然深度地影响甚至改变公共管理者制定和从事管理的方式。网络环境下公民参与公共政策制定是指公民借助网络信息技术表达自己的意见主张和利益诉求，参与公共政策制定过程以达到影响公共政策的目的的一种政治行为。在信息科技高度发达的时代，网络已经成为了公民参与公共事务的新工具，是公民参政的基本载体。网络也是对立统一的矛盾体，带来积极影响的同时，也会产生一定的负面效应。

1 网络对公民参与公共政策制定的积极影响

第一，网络的自由开放的特质与公民参与的价值追求相契合。网络是一个自由开放的系统，人人都可以是信息的消费者和制造者。在网络上，人们可以独立地发表和传播自己的言论，而较少地受到外部因素的干扰。网络这个“自由的信息公社”，向社会公众提供了一个突破时间和空间限制的话语平台，人们可以充分自由地表达正当的利益诉求。公民通过网络参与影响公共政策的制定，有利于增强公民的政治效能感，提高参与主体的积极性。

第二，网络使用的低门槛降低了公民参与的成本，同时网络的交互性符合公民参与的互动需求。公民参与不仅仅满足于利益诉求的表达，而是期望通过与公共管理者的互动，影响公共政策的制定。网络成为了公民和政府之间有效沟通的桥梁。一方面，网络的终端用户可以成为公共政策制定过程中的信息源，即公民的意见通过网络汇集成意见群输入政策系统，对政府公共决策施加影响；另一方面，政府的决策机构对各种意见进行整合处理输出反馈信息。双方的良性互动有利于增强公共政策的民主化程度。

第三，网络所蕴含的影响力满足了公民参与的政治目的。网络是无中心、多信息源的分散式结构。网络改变了传统信息逐级传递形式，形成了扁平化信息传递结构，有助于信息的广泛传播。根据信息充裕定理，掌握信息的人数越多，那么信息的影响力就越大。信息通过网络的传播能够产生巨大的社会影响力。网络公民参与的政治目的是影响公共政策的制定，网络传播带来的影响力正是实现参与目的的强大动力。

2 网络对公民参与公共政策制定的消极影响

数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的产量。但它也可能成为恐怖主义和江湖巨骗的工具或者是弥天大谎和恶意中伤的大本营。网络的虚拟性在强化参与主体权利认知的同时，稀释了主体的责任意识，去责任化的公民网络参与对公共政策制定产生了消极影响。

第一，网络放大了公民参与中的情绪化、非理性因素，导致公民网络参与的无序性，最终扰乱公共政策制定的秩序。网络是无中心、无边界的信息传播平台。公民在网上可以充分享受信息自由权，这种自由权包括获取信息的自由和发布信息的自由。公民参与公共政策的制定是出于对自我利益关注的热情，缺乏完全的理性思考，其中就包含一些即时的情绪反应。公民可以通过网络轻易地向社会公众扩散这种情绪化表达。在“网络围观”的过程中，同质的情绪互相感染，呈现出不断膨胀的趋势，从而形成一股舆论倾向。正当的利益诉求逐渐退化为情绪上的宣泄，谩骂指责披上参政议政的权利外衣，扰乱了公民参与秩序，阻碍了公共政策制定的正常进程。

第二，网络加剧参与主体的极端化趋势。群体极化是指团体成员一开始既有某些偏见，在商议后，人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点。公民在参与公共政策制定的过程中，绝不是完全客观中立的。根据迈尔斯法则：“位置决定立场”，人们的价值观在很大程度上取决于其所处的社会地位。社会在发展的过程中出现分化，形成若干利益阶层。公民参与公共政策制定过程具有各自不同的利益倾向性 ，网络使利益的表达和聚合更加自由，一些具有相同兴趣爱好或意识形态的公民进行交流和组织变得简单，因此网络强化了不同阶层之间的利益边界。人们的归属意识驱使其加入“自己”的群体，对内各成员自发地形成统一的利益诉求，对外采取集体行动扩大本群体在公共政策制定过程中的影响力，最终保护自身利益不受损害。不同利益群体之间的相互竞争，都会强化自身狭隘的信念、态度，从而导致“群体极化”现象。

第三，网络参与加大了主体间的不平等，产生“数字鸿沟”，削弱了公共政策的代表性。数字鸿沟是指不同的主体在电信产品和服务上的差距。据2013年7月发布的第32次中国互联网发展状况统计报告显示，我国的互联网普及率仅为44.1﹪，总体比例仍然不高。这也表明网络技术依然掌握在少数人手中，在技术层面造成了人们获取和利用信息的不平等；就网络参与主体，参与公共政策制定积极性较高的人群呈现出以中青年为主，教育程度普遍较高，中等收入阶层较为活跃等特点。网络的话语权由受教育程度较高，掌握了网络技术的少数人控制。正如提姆·鲁克所说：“数字鸿沟把整个社会划分为信息的富有者和信息的贫困者，信息的所有者和信息的非所有者，以及第一世界和第三世界。”网络技术限制了网络参与的主体范围，是让少数信息的富裕者替代大多数信息的贫困者参与公共政策的讨论和决策，从而削弱公共政策的代表性。

3 改善网络环境下公民参与公共政策制定状况的对策

网络环境的无过滤状态，以及网络舆论信息的非理性因素，不负责任的膨胀倾向，很容易使公共政策制定者造成主观上的偏差，使得正常的民意表达不能得到应有的重视和采纳。应当从政府和公众层面，综合运用法律和道德等手段规范公民网络参与。

3.1 政府层面

第一，加强信息网络的基础建设，加快网络脱贫进程，跨越“数字鸿沟”。网络基础设施是实现公民网络参与的基本物质条件。政府应当增加网络建设方面的财政预算，将非网络区域纳入规划，完善我国的网络体系，扩大网络的辐射区域，从而加快整个社会的信息化进程。加强硬件建设的同时，在关注网络使用者的素质提升。通过宣传教育培训，让众多的信息贫困者掌握网络技术，增强利用信息资源的能力，进而改变少数人参与制定公共政策的状况，弥合“数字鸿沟”，体现公共政策的公共性价值取向。

第二，完善相关的配套政策法规，实现公民网络参与的制度化和规范化。我国政府已经颁布实施了一系列相关的法规条例，但是随着网络的快速发展，有些条文规定滞后于现实的需要，认定过于原则和笼统，缺乏可操作性。完善相关的配套政策法规是当务之急，明确公民网络参与的权利内容和范围，同时规定其所应履行的义务，做到权利和义务相统一。公民应当在法律规定的范围内进行网络参与，违反法律的禁止性规范，就必须承担相应地法律责任。通过构建健康文明、合法有序的网络制度环境，将公民网络参与纳入制度化参与的框架，从而保障公民网络参与的有序性。

第三，将网络渠道和传统渠道相结合，建立开放性的政策制定系统。制定公共政策是政府与社会公众相互作用的过程。公民通过政治参与表达利益主张，政府则分析处理信息并向公众作出反馈，双方通过信息和能量的交换达到政治系统的动态平衡。网络开辟了公民参与的新路径，逐渐成为公共政策信息输入的强势来源。但是公民网络参与并不是制定公共政策的决定性程序，其中的非理性、极群化等消极因素破坏了公共政策的常规制定程序。政府在鼓励公众运用网络参与方式的同时，可以与传统方式相结合。政府将公民网络参与作为政策制定的基础性阶段，整合分类网络平台上的代表性意见，并把具有部分代表性的利益主张逐次升级到座谈会、听证会等程序进行论证。通过传统渠道和网络渠道的有机结合，全面搜集公共政策制定所需的材料，充分体现公共政策的公共性。

3.2 公众层面

第一，强化自身的权利意识。在传统的信息传播方式下，人们对于自己的权利主体角色认识不够，往往是被动地接受公共政策。这种单向的公共政策制定过程不能充分地体现社会公共利益。人们可以借助网络充分地表达自身的利益诉求。在网络环境下，人们应当端正自己的社会主人翁的地位，提高自身的媒介素养，积极行使政治参与的权利，寻求与公共政策制定者的有效沟通，从而实现公共政策的科学化、民主化。

第二，培养责任意识，自觉遵守网络法律和伦理规范。公民的利益要求能够经网络发送进入政策系统，从而实现与政府的双向交流。然而网络的虚拟性在强化参与主体权利认知的同时，稀释了主体的责任意识。人们倾向于情绪化表达，这就容易造成参与秩序的混乱无序，导致公共政策制定的低效率。任何权利都是有边界的，因此公民通过网络参与公共政策制定的过程中，应当树立网络责任意识，自觉遵守网络法律和伦理规范，形成制度化、规范化的公民网络参与，实现公共政策的科学化、民主化。

“技术的变迁或进步虽然并不直接导致社会结构的变化，但却构成了社会结构变迁的前提条件……技术的进步使得某些特别的制度形式在技术上有了可能，如现代民主制度以通信技术的发展为其前提，没有其进步，在一个大国实行民主是不可想象的。”网络已经成为现代社会的不可或缺的一部分，公民网络参与是公民参与公共政策制定的新形式。借助“网络”这个平台，积极发挥网络参与的优势，同时通过制度和网络伦理体系限制网络参与的负面效应，探索出网络环境下政府治理新模式。

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