我国土地信托模式的可行性研究

杨惠元

土地信托作为土地流转制度与金融创新的产物，可以促进土地的规模化、集约化经营，提高土地的生产能力，增加农民的财产性收入，推动农业现代化建设。本文在对过去土地流转制度比较的基础上，探讨现代土地信托模式的可行性，分析制约农村土地信托发展的因素，并给出促进土地信托未来发展的政策性建议。

一、引言

“国以民为本，民以食为天，食以土为根”。国家农业的健康发展不仅关系到国民经济的稳健发展，更是国家长治久安的重要保障。土地则是农业生产中最基本的生产材料和物质基础，土地问题也是“三农问题”的关键所在。随着我国城镇化进程的不断加快，传统的土地经营制度已逐步显露弊端：农业人口减少，农村“空心化”严重形成土地抛荒现象；农业用地分散、零碎，不宜采用现代农业科技，农业抗风险能力弱，效益不高。这些已经成为制约农村、农业发展的核心问题，土地流传制度的创新已势在必行。

近年来，国家高度重视土地流转制度的探索。2014年11月20日，国务院印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出“按照加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路的要求，以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置”。

由于土地信托具备诸多优势，自2013年起中信信托、北京信托等相继推出近10单土地信托，该业务逐渐成为金融业关注的焦点。

二、前期土地流转信托模式回顾

在2013年中信信托正式推出第一单真正意义上的土地信托之前，我国很多地方已经利用信托模式进行了初步探索，在一定程度上顺应了当地经济发展和农户的诉求，提高了当地的土地利用率和经济效益。其中比较有代表性的是“绍兴模式”、“龙岗模式” 和“益阳模式”，这三种模式各有特色。

（一）绍兴模式。绍兴县在开展土地信托之初就坚持“确保所有权、稳定承包权、搞活使用权” 和“不改变土地的农业用途、确保耕地复耕能力”的原则。在土地流转的具体过程中，绍兴落实了30年土地承包期不变的规定，符合国家相关政策要求。绍兴模式中的典型特征就是，在乡镇建立土地流转信托服务中心，负责一定范围内的农业招商引资、土地承包经营权流转以及土地储备开发等工作，从而对区域内的土地进行区块化整合，便于土地的规模化、集约化经营管理，并使村民同时拥有了土地租金收入、政府补贴和务工收入三项收入，促进农民生活质量的提升。

（二）龙岗模式。该模式充分利用当地龙头企业的辐射带动作用，坚持“以企带社、以社带民、入社自愿、退社自由”的原则，通过“龙头企业+合作社+农户”的方式，同时引进信托资本为整个项目过程提供融资安排，实现农业生产种植规模化，经营管理规范化，上下游高度结合，大大促进了当地农业生产的积极性。另外，在制度设计上，该模式比较注重农民利益的保护，实行“租金保底+盈余分红+工资收入”的利益分配机制，确立了农民作为土地流转中的主体地位。但是这种模式在推广的过程中需要有一个过程，要求地方具备一定的经济发展基础，当地拥有实力较强的龙头企业起到带头规范经营的作用。

（三）益阳模式。在该模式中，当地政府出资200万元建立土地信托流转基金，同时成立土地信托托管中心。农民自愿将土地经营权委托给托管中心，一般合同期限为10年，再由托管中心向当地种植大户或企业集中投标，引入19家企业或种植大户，以种植优质水稻、蔬菜为主，这样就实现了土地经营的规模化、集约化。农民在此过程中不仅可以收到高于之前的租金收入，还可以享受托管中心下设管理公司实现的部分收益，充分保证了农民的利益不受侵害。

比较前期出现的三种信托模式可以看出，它们在一定程度上实现了土地经营权的适度流转，成功地进行了农村土地在一定范围的规模经营和规范管理，较之前散户种植有了较大提高。同时，这些模式在实施过程中也充分考虑到国家政策的影响，利用多种形式充分考虑了农民的利益。但不可否认，这些模式也存在着一些问题，在实施过程中主要是由当地政府出资设立信托机构，具体操作过程由政府主导，无法彻底理清在土地流转过程中的利益纠纷。另外，这些信托机构都不是真正意义上的具有金融牌照的信托公司，不具有市场属性，农民持有的这些信托机构发放的受益凭证不能在资本市场上流通。

三、现代土地流转信托模式探讨

现代意义上的土地流转信托是指，在不改变土地集体所有权和农民土地承包权的前提下，按照市场化方式运作，由土地承包人将土地经营权在一定期限内委托给信托公司，再由信托公司把土地出租给第三方经营，信托公司在获取收益后向作为受益人的农户分配的制度安排。土地信托能够通过推动农村资源资本化，将资金、技术以及优秀劳动力等生产要素投入农村的生产活动中，从而使土地得以发挥最大效益。

目前，已有多家信托公司涉足土地流转信托。中信信托于2013年10月在安徽宿州推出的首单土地流转信托，标志着信托公司开始正式进军此领域。北京信托、中建投信托也紧随其后，在江苏、河南、北京等地推行土地流转信托。土地流转信托作为信托公司的新型业务模式，一方面，可以加快信托公司目前由被动管理型业务向主动管理型业务的转变，摆脱对于通道业务的依赖；另一方面，可以充分保护农民利益，扶持地方企业发展，打造地方特色农业。在信托公司已发行的土地流转信托产品中，比较有代表性的就是中信信托的“宿州模式”和北京信托的“双合作社模式”。

（一）宿州模式。2013年10月，“中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期”正式成立，信托计划的委托人为安徽省宿州市埇桥区人民政府，期限12年，流转土地面积5400亩，共发行信托单位 5400 万份。项目用于建设现代农业循环经济产业示范园，园区板块包括现代农业种植、现代化养殖等五大板块，形成完整的农业循环产业链。项目具体流程如图1所示。

实施过程中，由农户将农村土地承包经营权委托给当地政府，由当地政府与信托公司签订土地承包经营权信托合同，再由信托公司引入专业的服务商进行土地流通、招商引租以及产业投资等工作。该项目通过引进农业高新技术，将原有土地建设成为现代化农业示范园，五大板块相互联动，形成规模效应和集约化生产，预计该项目每年实际收益为6500元/亩。实际承租人和经营者在获利后，按照一定比例向服务商、信托公司和农户分配约定的利润。其中，村民的收益主要由基本地租、基本收益和浮动收益三部分组成。基本地租是无论项目运行情况如何农民都会收到的，不低于最低价1000元，农民还可以享受到土地增值收益的70%。承租方是项目的实际经营者，其收益主要是土地经营产出与支付的各种成本之间的差额。

项目中的风险主要来自流动性风险和生产经营风险，中信信托采取以下措施来控制风险：一是服务商提供合同承诺，在项目开发过程中如果承租方无力支付固定租金，则不足部分由服务商补全，并要求服务商提供一定的抵押物担保。二是如果服务商仍不能补足基本的固定租金，则由中信信托提供资金类信托以募集资金。三是在选择服务商时，选择当地具有一定品牌效应和经营特色的企业，充分利用服务商的专业优势来减少经营过程中的不确定性。

（二）双合作社模式。2013年11月 “北京信托·土地信托之无锡桃园村项目”在江苏省落地，涉及158亩流转土地，采取“土地合作社+专业合作社”双合作社的设计结构，信托项目至少为15年。具体做法是，首先请当地土地管理部门确权到户。然后，桃园村村民以其享有的土地承包经营权作为出资，入股成立桃园村土地股份合作社。土地股份合作社依法享有土地经营权，合作社成员享受信托计划受益权。同时，阳山镇桃园村的部分种植大户成立“水蜜桃专业合作社”，北京信托将土地租赁给专业合作社。合作社全体股东均为该村有种植桃树特长的村民，解决了部分农民的就业问题。这种形式更能发挥当地种植能手熟悉土地特性、种植技术等优势。项目具体流程如图2所示。

在此模式下，土地在引入信托计划后依然用于水蜜桃的种植。所有的土地增值收益都通过农业生产的规模化、专业化得以实现。收益分配方面，入股的农户每年每亩可以获得1700元的租金收入，待土地、果树培育投入期结束，农户还可获得经营净收益20%的浮动收益。如果有技能的农户进入专业合作社务工，还可以取得一定的工资收入。北京信托按照项目经营净收益的5%计提收益。土地承包方则可以获得经营净收益的70%。此模式可以充分发挥专业化的优势，形成“财产权信托”和“资金信托”平行推进的双信托结构配置，使土地经营权流转的各方利益得到最大程度的保障。

在风险控制方面，北京信托在项目中主要采取了三种措施：一是要求专业合作社预付三年的固定租金，以保障农户的基本收益权。二是由当地镇政府提供书面保证，如果项目在经营过程中出现了资金紧张等问题时由政府出面解决。三是当项目资金出现流动性短缺时，北京信托会发行资金信托计划，为项目提供金融支持。

分析以上两种模式可以发现，在实施土地信托过程中，土地流转的实现形式、具体经营项目的承包方式、项目经营方、收益分配方式以及风险控制措施不尽相同。实际上，由于我国幅员辽阔，各地拥有的生态气候差别大，土地用途也是千差万别，在实施土地流转形式探索时也就没有标准范本。每一个地方实施土地流转时都要因“地” 制宜，根据当地土地的种植现状和经济状况来确定土地流转信托的运营管理和利益分配方案。同时，我国政策要求在不改变土地性质的前提下进行土地流转。在通过信托方式将分散于农民手中的农村土地经营权集中于信托平台时，要在现行法律框架内进行，充分保护农民的权益。

四、促进土地信托发展的政策建议

作为土地流转与金融创新的结合，土地流转信托制度有利于实现农村土地所有权、承包权和经营权的三权分离，推动我国新型城镇化建设进程；有利于释放农村改革红利，增加农民的财产性收入，破解城乡发展二元化格局。但土地信托在全国范围内的大规模推广实施还面临着诸多难题，这方面需要政府在以下方面采取相应措施：

（一）深化农村土地产权制度改革，健全土地承包经营权登记制度。建立规范的土地产权关系是顺利实现农村土地流转的前提，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转的基础性工作。政府应该建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度。

（二）明确、细化土地流转信托法律依据。我国现有的信托法律制度对于土地流转信托这种新型业务方式尚未明确规定。众所周知，在我国土地所有权归国家或集体所有，土地承包经营权归农民所有，那么土地经营权这种财产权利能否真正成为信托法中的信托财产，法律规定过于笼统，并不能为土地流转信托这种土地流转形式提供明确的法律依据。

（三）严格农村土地流转信托机构的准入及退出机制。土地信托这种土地流转形式关系到我国数以亿计的农民的根本利益，关系到国家农业健康发展和粮食安全生产。在土地信托的具体实施过程中，信托机构扮演了土地承包权人与项目的实际经营方的中介角色，在整个信托制度设立过程中也起着桥梁与纽带作用。所以，信托监管机构要严格控制土地信托机构的准入标准和退出机制。

（四）增强农业经营主体的风险防范能力。在土地流转信托实施的过程中，最终生产运营和责任承担者是承包项目经营的当地龙头农业经营企业或种植大户，他们的经营状况如何是决定信托项目是否能够顺利进行的关键。所以，政府应该加强对租赁农民土地的经营企业或种植大户的管控，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，尤其要对其生产经营能力、资金实力、土地用途以及合同履行情况进行重点监管。同时，引入与农业生产相关的信贷、保险支持机制，加大财税倾斜力度，增强农业生产者应对自然灾害等风险的能力。

参考文献

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（作者单位：中南财经政法大学会计学院）

责任编辑：欣闻