京津冀区域法治一体化路径研究

2015-05-30赵新潮

金融理论探索 2015年3期

赵新潮

摘要：在京津冀区域经济一体化发展战略的实施过程中，进行区域法治一体化建设是解决区域经济发展中各种问题的重要保障。京津冀区域法治一体化建设要坚持法治统一、突出区域特色、平等协商、公平合理的基本原则。应设立区域法治协调管理机构，加强中央对京津冀的区域性立法，建立三地人大间立法合作机制、统一区域行政执法机制、加强执法监督合作，把京津冀區域一体化发展纳入统一的法治轨道，以促进全方位、宽领域、多层次、高水平的京津冀区域一体化发展。

关键词：京津冀;区域法治;一体化

中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2015）03-0063-04

一、引言

推进区域经济协调发展是我国经济发展的重要战略和重大突破。我国在20世纪90年代中后期开始对区域发展战略进行探索，并取得了重大成效，如长三角、珠三角地区的区域经济合作，推动区域经济实现了迅速增长，形成了区域互动的良性循环。相比较而言，京津冀经济圈的概念虽然提出的时间也很早，但一直发展缓慢。2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取了京津冀协同发展工作汇报，并强调实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要 [1] 。京津冀经济一体化是重大的国家战略，不仅关系到京津冀区域自身的长远发展，还关系到国家发展的大局。

京津冀经济一体化发展是三地联动，必然需要在政治、经济和社会等各方面的协调配合，而这都需要有良好的法治环境做保障。因此，在京津冀区域一体化发展过程中必须重视区域法治的一体化发展。区域法治是在区域的基本概念之上，一个内部、外部机制健全的综合体系，其内容和范围包括诸如不断完善的区域法律体系，由区域立法、执法、司法、护法和守法等方面有机构成的良好的法治环境、社会环境及投资环境[2]。通过区域法治的一体化为区域协调发展提供强有力的法治保障，以确保京津冀区域一体化发展战略的顺利实施。

二、京津冀区域法治一体化的必要性

1. 区域法治是社会主义法治建设的重要方面。随着我国经济的快速发展，社会主义法治建设也在逐步完善。近年来，区域合作经济成为我国经济发展的重要组成部分和支撑力量，区域性法治环境的建设也成为我国法治环境建设的重要方面，这是由区域的特殊性所决定的。京津冀区域经济一体化早就列入了我国经济发展规划之中，目前又被提升到国家经济发展战略的高度，其对于我国经济整体发展的重要性不言而喻。为保障京津冀区域经济一体化的方案顺利实施，就必须实现京津冀三地的法治一体化，否则就无法有效避免为了本地利益各自为政的现象，就不能保障统一行动方案的严肃性。

2. 区域法治是区域经济一体化发展的重要保障。京津冀进行区域法治建设为构建京津冀区域经济一体化奠定制度基础，并且为京津冀三方合作与发展提供保障。促使形成京津冀一体化战略的原因是多方面的，如三大区域的资源环境、人文环境以及政府的推动作用等。如何促使各要素高效地发挥各自的优势，促进京津冀区域经济的快速、协调发展，关键点就在于京津冀区域法治建设。法治作为区域经济发展的重要因素，它既作用于区域经济系统的宏观环境，也构成区域经济系统发展的内在要素，对区域经济的发展起着制动性作用 [3] 。同时，区域范围内良好有序的法治建设能为区域经济的快速发展提供便利的社会服务与可靠的法律保障，因此，对京津冀地区进行区域法治建设是实现三地资源共享、三地经济合作与快速发展的重要方式。

3. 区域法治是建设社会主义市场经济的必然要求。健全的法律制度和良好的法治环境是市场经济健康发展的前提条件，也是市场经济健康发展的重要因素。市场经济发展尤其需要没有障碍和壁垒、公平竞争的市场和法律规则。我国区域经济合作呈现出逐渐增多的趋势，在区域经济的发展过程中也都取得了令人满意的成果。但是在区域经济合作中，利益冲突、合作收益的分配不协调、市场分割现象严重以及地方保护主义猖獗等问题也大量存在，制约着地方区域合作的进行，进而影响了区域经济合作的广度和深度。京津冀区域经济一体化发展中也存在这样的问题。因此，在区域的经济发展中需进行区域法治建设，形成一个共同的市场规则，化解各区域的利益冲突，有效解决区域经济合作产生的收益分配问题，以保障该区域能够成为一个没有分割的共同市场，保障经济一体化的发展。

三、京津冀区域法治一体化的基本原则

1. 法治统一原则。法治统一是进行区域法治建设的基本原则。我国是统一的、多民族的、单一制的社会主义国家，这决定了我们在进行区域法治建设时必须与我国的社会主义法治建设保持统一。区域法治建设要以全国性的法治建设为基础和依据，京津冀区域性法治建设应该是我国法治建设的重要组成部分，无论是区域内统一的立法活动、行政执法活动还是司法活动，都必须在国家法治建设统一的前提下进行，不能与国家法治建设相抵触。同时，兼顾京津冀三个地区的实际情况，实现区域范围内的法治的协调统一，以预防和解决区域一体化发展过程中出现的问题和纠纷，保障京津冀区域一体化的合法有序发展。

2. 突出区域特色原则。京津冀区域法治环境建设必须立足京津冀区域本身的实际情况，如自然、社会、经济、文化、民族等，尤其要考虑到北京政治中心的地位，绝对不能完全照抄照搬其他地区的经验，更不能仅凭抽象、空洞的理论去进行法治建设。要对实际情况进行总结和分析，在区域法治建设中既要体现区域整体性的利益，也要照顾到各地区不同的利益，努力制定合乎京津冀区域特色的法律法规，使其有生存的活力与动力，这样才能使京津冀区域法治建设发挥应有的对区域经济发展的保障作用。

3. 平等协商原则。京津冀区域经济一体化建设是京津冀三省市就经济一体化发展自愿达成的共识。在经济协同发展战略中，三方具有平等的法律地位。因此，无论是在区域经济合作与发展过程中，还是在区域发展的其他方面，三方都应以平等协商为基本原则。尤其在区域法治建设方面，绝不能以经济发展的好坏、政治地位的高低来决定法律或政策的制定和施行，要以平等协商为原则，平衡各方利益，减少利益冲突带来的矛盾，营造公平竞争的环境，互利互惠，实现区域合作中各方共赢。

4. 公平合理原则。京津冀区域经济一体化发展的目标是充分发挥区域内各行政区的优势，优化资源配置，提高经济效率，使区域经济得到快速、协调发展。在这一过程中，为实现区域经济整体发展，不可避免地会牺牲一些地区的部分利益。比如说北京的一些重污染企业搬迁至周围的河北，在这种情况下，其他地区如果从中获得了利益，就应该本着公平合理的原则给予利益受损地区以合理的补偿，或者在其他方面予以照顾，比如多提供给对方地区人口以就业机会等，从而缩小区域间的差距，促进共同富裕，这既是公平合理原则的体现，也是社会主义本质的体现。

四、京津冀区域法治一体化的具体路径

1. 设立区域法治协调管理机构。在京津冀区域一体化发展中应设立协调管理机构，并通过法律授权其为区域法治建设中的最高管理机构。区域法治协调管理机构的权威性应来自区域范围内各政府授权，代表各方利益。区域范围内各地区在制定法律法规的过程中，都要服从其统一安排和指导，并要接受其监督。同时，在区域法治协调管理机构下再设争端解决办公室，由其制定区域一体化发展过程中的争端解决办法，负责解决区域内各方之间发生的贸易争端与合作纠纷。

2. 中央要加强京津冀区域性立法。我国目前实行的是中央立法和地方立法“两級制”的立法体制，在京津冀区域经济一体化发展格局下，必须完善区域性立法。中央要加强对京津冀的区域性立法，制定对京津冀区域具有普遍约束力的法律法规。京津冀经济一体化发展是不同的行政区域及不同利益的整合，在各方利益难以调和的情况下，就需要通过法律的权威性来保障利益的均衡。因此，笔者认为应该由全国人大或其常委会出台《京津冀区域经济合作发展法》，或者国务院出台类似内容的行政法规。通过具有普遍约束力的法律形式对区域经济发展中的一些基本问题做出相关规定，规范区域内经济发展一体化的进程，减少行政摩擦带来的弊端，确保区域内各方利益的均衡。

3. 建立地方人大间立法合作机制。自提出京津冀一体化战略以来，三地人大及常委会根据本地区改革、发展、稳定的需要，制定了一些具有地方特色的法规或规章，为本地区的经济、社会发展和城市管理提供了法治保障，但由于行政区划的分割和地方利益保护的驱动，区域内部立法缺乏协调的问题也逐渐凸现出来 [4] 。具体来说，京津冀区域立法主体包括两个直辖市和一个省级立法机关，再加上石家庄和唐山市作为较大的市也有相应的立法权，就是5个立法机关，5个行政规章制定机关，因此必须通过立法交流与合作机制对区域内各立法主体的立法情况及时互换和交流，发现问题及时沟通，协调解决。同时，还要加强区域法治协调机构、立法监督机构对区域内各地方立法的审查和监督。

4. 统一区域行政执法机制。在加强区域性立法的前提下，区域法治建设的完善还需要统一区域行政执法机制，打破行政体制的束缚，建立统一决策、统一标准、统一管理的机制 [5] 。首先可以建立区域性的行政执法协调机构，专门解决京津冀三方在具体行政方面产生的冲突，如在市场准入、区域行业标准、市场管理、企业监管等方面事务中发生的矛盾与冲突; 其次要完善行政执法的沟通协调机制，防患于未然。使京津冀区域范围内的各执法主体之间能够对一些行政执法问题进行沟通、交流和协商，尽力达成共识，统一区域行政执法活动。

5. 加强对区域立法、执法活动的监督。现阶段，京津冀一体化战略进入快速发展阶段，大力推行一体化战略会涉及诸多方面的立法活动，而对于立法活动的过程及程序是否规范，所涉及的内容是否违法、是否存在地方保护主义等问题都需要进行有效的监督。我国没有专门的立法监督机构，仅仅依靠人大的监督是远远不够的，况且在区域合作立法中，地方的人大往往由于没有充分的权限，也做不到对区域立法的监督。所以，应该首先设立一个独立于区域内各地的立法机构和区域法治协调管理机构的京津冀区域立法监督机构，统一行使有关对京津冀区域经济一体化战略实施过程中的立法和执法监督。一方面从整体上把握京津冀区域立法监督工作，在不违背国家法治建设的大前提下，本着平等协商、公平合理的原则进行立法活动; 另一方面能够促进京津冀区域内的立法主体进行良性立法，保障京津冀区域经济一体化战略的顺利实施以及战略目标的快速实现。在对区域执法活动的监督上，应设置一个独立的京津冀执法监督管理机构，与立法监督管理机构并列，专职对区域范围内的执法活动进行监督。不同于地方各自的监督管理，该机构主要目的为遏制地方保护主义，杜绝行政垄断，消除市场不公平，打击不正当竞争和垄断，促使区域经济健康、协调、有序发展。

五、结束语

只有通过具有规范性、强制性和稳定性的法治协调形式，把区域经济一体化的目标、原则、方法、成员、组织和权利义务以法律的形式固定下来，才能使区域经济一体化走向正规化、制度化和长期化。在京津冀区域经济一体化发展战略的实施过程中，进行区域法治建设是解决区域经济发展中问题的根本途径。要坚持法治统一、突出区域特色、平等协商、公平合理的基本原则，通过设立区域法治协调管理机构、加强中央层次的京津冀区域性立法、建立地方人大间立法合作机制、统一区域行政执法机制、加强对区域立法、执法活动的监督等具体途径，完善区域法治建设，把京津冀区域一体化发展纳入依法治国的轨道，为实施依法治国方略找到新的推进点、突破口，使京津冀区域法治成为全面推进依法治国战略的重要组成部分的同时，促进全方位、宽领域、多层次、高水平的京津冀区域一体化发展新格局的形成。

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