探索特种设备经营单位监管模式的对策及建议

李慧

摘 要：《特种设备安全法》第一次以法律的形式将特种设备经营环节纳入监管范围，文章由从化市特种设备经营单位监管现状出发，分析对经营单位监管中存在的主要问题和监管难的原因，从基层执法者角度提出相关政策及建议，试图探索出一套特种设备经营单位监管模式。

关键词：特种设备；经营单位；监管模式

我国《特种设备安全法》于2014年1月1日起施行，该法与《特种设备安全监察条例》相比较，最突出的一点是以法律的形式将特种设备经营环节纳入监管范围。以从化市为例，由于长期以来缺乏对特种设备经营环节的监管，经营环节乱象丛生，监管工作存在不少困难和问题。因此，探索经营单位监管模式成为特种设备安全监管亟待解决的一大重点。

1 从化市特种设备经营者现状

从化市特种设备经营主要是销售和出租，经营单位约30余家，其中销售单位5家；出租单位20余家，以出租叉车为主，特种设备的进口不在本文探讨。出租单位大多聚集在辖区国道、省道以及县村公路两旁经营，多数由个体经营，个人购买2、3台设备，停放在道路两旁进行出租。

2 经营单位存在的主要问题

2.1 出租者缺乏监管，渐成行成市

很多出租者未领取营业执照，无专门的经营场地，他们用于出租的叉车大部分未经检验、未办使用登记，无出租合同，随意出租。一旦出租过程发生事故，就会出现难以认定责任主体的问题。随着从化市经济的发展，市场对叉车等特种设备的需求越来越大，出租者越来越多，渐向成行成市蔓延。

2.2 销售单位制度不全，难以追溯和跟踪

一些销售单位未建立检查验收制度，无销售记录、销售合同，无法追查特种设备的来源和去向。个别电梯销售单位为追求经济利润，刻意毁坏所销售电梯所附铭牌等标识。一些购买者在购买特种设备时，无索证索票的安全意识，购买无出厂资料、无合格证明的特种设备，为后续检验、办理使用登记留下后患。

2.3 持证人员配备不足，主体责任难落实

一些个体户及经济效益较差的出租者，为追求短期经济效益，忽视安全，出租的设备十几台，持证人员却只有一名。此外，由于薪资待遇吸引力不够，企业聘用的持证人员流动大，一旦持证人员流失，出租者较难再配备持证人员，导致特种设备安全管理工作受到较大影响。

2.4 二手交易乱象多，报废设备易流入

一些使用单位在注销特种设备时，采取欺骗的手段未实际履行去功能化或报废的义务，一些已经注销的特种设备容易再次流入市场，被一些小作坊经营者购买后在隐蔽场所继续使用。一些不法分子将去功能化或报废的特种设备进行组装、拼装出售，甚至存在更换特种设备的铭牌冒充非特种设备的情况。

3 经营单位难监管的原因

3.1 经营者缺少自律机制

经营者是特种设备经营环节的安全责任主体，但现有的监管模式以政府为主导，安全责任主体反而处于被动、从属的地位，在我国的司法、行政和社会治理高层设计中，缺少自行其道、环环相扣的自律机制。法律法规原本是规定的最低安全要求，在企业和社会上却逐渐形成了只要遵守和满足政府最低安全规范与要求，安全主体就尽到了责任的错误认识。

3.2 无营业执照的个体户难纳入监管

《特种设备安全法》中，是否经营单位必须具备一定条件或资质，还是所有销售、出租特种设备的企业、组织或个人都是经营单位等问题不明确。此外，根据《广州市叉车安全管理规定》，办理叉车使用登记的，仅限于取得工商营业执照的个体经营户，照此办理，从化市大部分经营者难以纳入监管系统。

3.3 涉及交易双方，调查取证难取得配合

经营者销售或者出租特种设备的行为均涉及交易或租用的双方，如果其中一方触犯法律法规，安全监管部门在调查取证时往往需要得到另一方的配合。但由于我国诚信体系、溯源机制尚不健全，经营单位和使用单位之间缺乏相互监督机制，对销售单位和出租单位的溯源追责易陷入困境。

3.4 作业人员没有自主权

特种设备出现安全事故时，最先危及的是作业人员，按常理而言，作业人员应该是最关心安全隐患的人。但执法人员在检查时常发现一些出租单位的作业人员在明知设备未经检验、检验不合格、带病运行的情况下仍继续操作。究其原因是作业人员的去留往往全凭出租单位负责人说了算，在负责人明示或暗示的威慑力之下，为了避免失去工作，作业人员只能对安全隐患视而不见。

4 政策建议

4.1 完善法律规定，制定相关细则

由于《特种设备安全法》对“经营单位”的概念不明确，对特种设备销售、出租等经营环节的法律规定较少，且广州地区相关规定尚未健全，建议尽快开展调研，制定相关监管细则。建议尽量允许自然人办理使用登记，将我市现有特种设备纳入监管。因为纳入监管系统的设备可以跟踪，未纳入的相当于不定时炸弹。

4.2 提高科技支撑，实行分类监管

建议对经营单位按照销售、出租两者经营类别实行分类监管，按照经营单位的规范管理程度实行分层监管。同时，应提高科学技术在特种设备监管中的运用，如特种设备出厂和销售时均需加印唯一的识别码，方便追踪溯源；加大物联网的应用，对未定期检验或检验不合格等存在重大隐患的特种设备设置“锁死”功能等。

4.3 完善社会治理，倒逼经营单位自律

我国高效、自律的安全监管体系尚未完善，笔者认为，要调动社会的监督力量，促使企业主动落实安全主体责任，积极防范风险和隐患，主要应做到以下四点。

4.3.1 完善社会监督，建立奖惩机制。特种设备监管的难点不在于安全隐患的治理，而在于安全隐患的发现。最早发现、最可能发现安全隐患的往往是特种设备的管理人员和作业人员、销售过程中的购买者、出租过程中的承租者，在安全监管部门对违法行为的调查取证过程中，也往往需要他们的配合和举证，但由于缺乏有效的社会监督机制、举报投诉奖励机制和惩处机制，这些人却对存在的隐患视而不见。因此，亟待建立相应的机制。

4.3.2 高效、公平的司法保障。构建快捷的民事赔偿机制，减少维权的经济成本和时间成本，可以及时解决经营单位交易双方、服务双方之间的纠纷。对经营单位无出厂资料、无证出租等问题，通过民事诉讼自行消化解决，促使经营单位提高对法律法规的认识。考虑引入惩罚性赔偿，加大惩罚力度，提高经营单位违法成本，让经营者的“逐利”行为戴上无形的“安全”枷锁。

4.3.3 成立行业自律组织。行业协会是行业间的自治组织，可以考虑引入特种设备经营单位行业协会，加强行业自律。针对从化地区一些出租单位规模小、管理水平低、人员素质参差不齐等问题，可以考虑引导成立专门的经营公司进行挂靠或托管，由经营公司加强对出租单位的自律管理。

4.3.4 保护劳动者合法权益。应健全劳动者合法权益的保护统一协调机制，确保特种设备作业人员不因按照操作規程采取有效措施或投诉存在特种设备安全隐患而遭受解聘，作业人员敢于向单位负责人说“不”。国外的一些做法是，劳动者保护的专门机构会介入调查企业解雇员工是否符合规定，没有合理的原因不能随意解雇或需赔偿。