地方金融监管问题研究

刘菲

摘 要： 随着地方金融的迅猛发展，加强地方金融监管势在必行。但目前我国的地方金融监管体制仍处于探索阶段，存在中央和地方监管目标不一致、地方管理职责定位不清晰、监管能力不足等问题。为此，建议积极推动国家层面的立法，实现“规制统一”、理顺中央和地方权责关系，完善中央和地方的金融监管协调机制，提高地方监管能力，有效防范区域性金融风险。

关键词： 地方金融；监管；问题

近年来，村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构快速发展；融资性担保、股权投资基金、民间资本管理、融资租赁、典当、互联网金融等新型金融遍地开 花；民间借贷、合会和地下钱庄等民间融资也一度出现繁荣态势。地方金融的蓬勃发展，为实体经济提供了有力支持，推动了地方经济发展。但是由于缺乏明晰的金融监管体制，地方金融发展参差不齐，区域性金融风险频发。对此，十八届三中全会指出：“完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”。然而目前并没有建立具体的地方金融监管框架体系。因此，完善地方金融管理体制的迫切性日益突出，是亟待解决的现实问题。

一、目前地方金融监管存在的问题

（一）地方与中央监管目标不一致

当前地方政府金融监管过程中政府与市场边界不清，监管目标中夹带了地方融资诉求。金融管理主要包括金融发展和防范金融风险两个主要方面。然而从实际情况来看，地方金融监管机构作为地方政府的组成部门，其发挥协调和服务职能主要服从于地方经济发展需要，以争取金融资源、推动地方金融扩张、强化部门职能为首要目标，对中央政策往往“选择性”执行，侧重金融发展而忽视金融风险。

（二）各地金融监管规制不统一

地方政府应该承担一定的金融监管职责目前已成为共识，全国大部分省区市均设立了地方金融办，但各省职能定位差异较大，在机构性质、管理权限、是否有执法权等方面并无统一标准。北京金融工作局不仅负责融资性担保机构和小额贷款机构的监管，而且接受发改委授权，负责VC和PE的备案管理。上海和四川，将国资委对国有金融机构的监管权力授权于地方金融监管机构，山东则要求县级以上人民政府成立地方金融监督管理局。而大多数的地方金融办负责产权等交易所的组建和管理，个别金融办还承担了本应由银监局承担的打击非法集资的职责。各地金融管理标准不统一、管理力度不一致，加大了建立信息共享协调机制的难度。

（三）监管职能分散，政出多门

目前，地方金融监管存在监管主体繁多、监管边界不清等弊端，管理职能散落于各个部门。比如，小额贷款公司的监管政策由人民银行、银监会制定，具体监管则由地方政府金融办负责；融资性担保公司由地方经信委或中小企业局负责监管；私募股权基金由证监会监管；典当行由经贸委或者商务部门负责；而互联网金融，如网络贷款等，目前还没有明确的监管主体。监管职能分散，职责交叉，不利于统筹地方金融资源，造成监管效率低下。

（四）监管权责不对等

在金融不断创新和混业经营不断发展，金融业务综合化、大众化、社会化趋势越来越明显、地方金融和民间金融迅猛发展的背景之下，我国现行的“一行三会”垂直监管体系难以解决监督链条过长及信息不对称等问题，已越来越不能适应实际发展的需要。地方政府承担着维护区域金融稳定，协助一行三会防范和应对金融风险的职责，对地方金融的风险处置以及金融机构的市场退出负有全部责任。特别是在垂直监管力量相对薄弱的基层，金融办等市、县级政府部门发挥着主导作用。但长期以来，金融监管的事权在中央，地方政府在金融监管上的“话语权”很少，对地方金融的市场准入和业务监管方面的监管权力有限且缺乏法治基础，监管权限偏小而风险管控责任偏重。

2011年温州市爆发民间金融风波，由于地方政府在金融监管上缺少“话语权”，导致风险处置时“看得见，管不着；管得着，看不见”，严重影响了救助效果，金融机构垂直管理与地方政府救助之间存在的矛盾、权责不对等问题更加凸显。

（五）监管能力不足，手段单一

在国家着力解决“三农”和小微企业融资难的背景下，新型农村金融机构、小额贷款公司、融资性担保公司等大量小微金融机构不断涌现、迅速成长。截至2014年末，全国共有小额贷款公司8791家，贷款余额9420亿元，2014年新增人民币贷款1228亿元。截至2012年底，全国融资性担保行业共有法人机构8590家，在保余额21704亿元。互联网金融的快速发展，也需要与之相适应的监管能力。

然而，地方政府金融管理部门及队伍建设尚处于初步发展阶段，人员配置中管理人员较少，多数工作人员缺乏专业知识储备和经验，监管力量薄弱。对小额贷款公司等准金融机构基本上只做准入监管和数据统计，持续管理理念缺失；对民间借贷、非法集资及地方金融突出问题被动应对多、主动防控少，还未建立相应的地方金融风险监测机制和处置方案，对相关金融违法违规行为难以及时发现和处理。

二、完善地方金融监管的对策与建议

（一）厘清中央和地方的金融监管职责

根据机构的业务受众和影响面划分中央与地方金融的监管边界：对于涉及面广、事关公众利益、可能诱发系统性风险的金融活动，由中央进行审慎监管；而对于涉及客户有限、经营范围有限、地方具有监管信息优势的金融活动，由中央授权由地方监管，建立中央地方金融分级监管体系。同时，改变中央对地方金融发展“一刀切”式管理，允许地方根据自身社会经济状况在权限范围内进行灵活监管，兼顾地方发展的特殊性，满足地方发展的合理需求，释放地方金融创新活力。

（二）启动地方金融监管立法工作

地方金融监管的法律框架主要包括两个方面：第一，通过立法明确规定地方政府金融监管的范围，职责和方式。通过法律正式授权省级政府金融办承担区域性地方小微金融监管职能，同时明确其法律地位、管理对象、职责范围。整合各个政府职能部门的金融管理职责，明确由金融办对地方金融实行统一规划、管理、协调、服务，着力解决多头监管的问题，理顺地方金融组织的监管体制。以立法的方式，进一步明确中央和地方两级监管的权限范围，形成权责明确、协同配合的金融监管体系，充分发挥中央和地方两级监管机构的积极性。

第二，加强机构管理方面的立法。建议由中央出台《地方金融监管指导意见》和《地方金融监督管理条例》等法律法规，将各类金融机构管理法规从部门规章、区域管理办法上升至全国人大、国务院制定的法律法规，并授权相关部门出台管理细则，提升管理效力和可操作性。

（三）完善中央和地方金融监管协调机制

建立中央与地方政府之间的金融监管业务发展、风险处置、金融消费者权益保护等方面的日常协作机制，明确各方责任义务，强化制度约束；建立地方与中央金融监管部门之间有效的信息收集、交换与共享机制，并明确界定共享信息的性质、内容、方式及保障；建立中央派驻地方的金融监管机构与地方金融监管机构联动监管、联合检查机制，加强政策协调配合。同时应当明确中央和地方金融监管协调机制之间的关系为业务指导关系，地方金融监管部门向中央报备监管规则制定、重大事项决定，中央合理引导地方政府金融管理行为，提高地方政府的金融管理专业化、市场化水平，但不应干预地方的具体协调事宜。

（四）加强地方金融监管机构自身建设

一是监管队伍建设。一方面，通过“引进来”的方式，招聘拥有金融、财务、法律等理论知识的专业人才；另一方面，通过与高等院校、“一行三会”等组织机构合作的“走出去”等方式，加强监管人才的培训，组建具备综合专业知识能力与从业经验的监管队伍。二是转变监管理念。加强地方金融监管，并不是简单地将中央的权力移交地方，而是要求管理方式由行政管理为主转向以市场化为导向，根据各地金融业发展的实际情况灵活监管，实现风险防范与金融发展并重。